Sobre la facultad de veto del Presidente de la República en las reformas constitucionales, por Sergio Charbel Olvera Rangel.
El veto, en el ámbito federal, es la facultad de colaboración que tiene
el Presidente de la República en el proceso legislativo ordinario, a través de la
cual realiza observaciones a los proyectos de leyes o decretos que le envían
las cámaras del Congreso de la Unión.
Se ha considerado que el ejercicio de esta facultad tiene efectos
suspensivos, esto no es así, porque se suspende lo que inexorablemente tiene
que suceder en un tiempo o en etapa determinada. La oración: “Si ésta lo
aprobase, se remitirá al Ejecutivo, quien, si no tuviere observaciones que
hacer, lo publicará inmediatamente.” (artículo 72, A, constitucional[1])
ordena publicar inmediatamente el proyecto a partir de que el Presidente decide
no realizar observaciones; pero para llegar a esa decisión tiene treinta días
naturales (artículo 72, B), de tal manera que no es inmediatamente que lo
recibe, sino una vez que ha decidido no realizar observaciones; por ello no se
suspende la promulgación y la publicación, porque estas etapas comienzan en el
momento en que el Presidente decide no realizar observaciones a los proyectos.
El veto es una etapa la etapa del proceso legislativo ordinario que la doctrina
denomina como “sanción”.
La facultad de realizar observaciones a los proyectos de ley o decreto
tiene restricciones, no se concede en los siguientes casos: los que expresamente
prevé el inciso J del artículo 72; el decreto mediante el cual el Congreso
revoca la restricción o suspensión de derechos y garantías (artículo 29); la
ley que regula la estructura y funcionamiento interno del Congreso de la Unión
(artículo 71); los actos que emiten las cámaras en uso de sus facultades
exclusivas (artículos 74 y 76, principalmente); las reformas constitucionales;
entre otros.
La facultad de realizar observaciones a los
proyectos de leyes o decretos solo se confiere en el proceso legislativo
ordinario. El proceso de reformas a la constitución previsto en el artículo 135
es un una
colaboración del poder legislativo federal con los legislativos locales, y el
auxilio del ejecutivo federal; es una actuación conjunta con facultades constituyentes.
A este proceso extraordinario le son aplicables las reglas previstas en el
artículo 72, en cuanto a la actuación de las cámaras del Congreso en forma
separada y sucesiva, sin embargo, la facultad de veto del Presidente de la
República se excluye de ser aplicable por lo siguiente:
1.
El Presidente de la República no puede ir en contra de la voluntad
legitimada de la colaboración de poderes federales y locales. Una de las
principales facultades de los Estados miembros, que les atribuye el pacto
federal, es la de participar en la creación de las normas fundamentales que
rigen a la Unión. Las observaciones del Presidente de la República pondrían en
duda el conceso de la colaboración prevista entre el ámbito federal y local, lo
cual quebranta la cooperación federal;
2.
Es contrario al sistema federal mexicano porque es una intromisión
indebida en la autonomía de los Estados miembros. Toda intromisión de las
autoridades federales en el ámbito local debe ser expresa[2]
en el pacto federal. Es el criterio que es deseable para la estabilidad del estado
federal; así se ha reconocido en todas nuestras constituciones federales;
3.
Rompe con el régimen representativo que recae en el poder legislativo. En
las reformas constitucionales, el pueblo ejerce su soberanía por medio de un
poder de la unión (Congreso General) y por los poderes legislativos de los
Estados, lo cual constituye la máxima expresión soberana, (artículos 39 y 40);
permitir que el Presidente de la República realice observaciones pondría en
duda la soberanía ejercida a través de los poderes legislativos;
4.
El régimen constitucional implica una sujeción de toda autoridad a las
normas fundamentales. El sistema mexicano es presidencialista, la forma de
moderar su actuación es a través de su sujeción a la Constitución. Esta es la
razón histórica de la prohibición, su antecedente es la Constitución de Cádiz
de 1812 que, al establecer un régimen de monarquía moderada y sujetar al rey a
lo dispuesto por el texto constitucional, no concedió la facultad de realizar
observaciones al texto constitucional; posteriormente la misma razón tuvo el
artículo 170 de la Constitución de 1824, que pretendía moderar el imperio de
Agustín de Iturbide:
Artículo 170.- Para reformar o adicionar esta constitución o la
acta constitutiva, se observarán además de las reglas prescritas en los
Artículos anteriores, todos los requisitos prevenidos para la formación de las
leyes, a excepción del derecho de hacer observaciones concedido al presidente
en el Artículo 106.
5.
Permitir que el Presidente de la República realice observaciones a la
constitución es contrario al sistema de reformas, por los inconvenientes
procesales que ocasionaría. De ser posible el veto, las observaciones tendrían
que regresar a la Cámara de Origen del Congreso de la Unión, posteriormente a
la revisora y finalmente a todas las legislaturas estatales, esto daría por
resultado un proceso de reformas tortuoso, contrario al principio de economía
procesal, e impediría la posibilidad de llevar decisiones políticas
fundamentales en tiempo oportuno.
En este proceso de reformas a la constitución el Ejecutivo Federal tiene
las facultades de iniciativa (artículo 71); de informar, bajo protesta de decir
verdad, a las Cámaras del Congreso, a través de los secretarios de estado, del
Procurador General de la República y directores y administradores de las
entidades paraestatales, cuando se discuta una reforma constitucional que
concierna a los ramos o actividades de estos (artículo 93); y de promulgar y
publicar (artículo 72). En cuanto a la promulgación y publicación son
aplicables las reglas previstas en el artículo 72, B, de tal manera que,
llegado el caso, puede realizar la publicación el Presidente de la Cámara que
haya sido de origen, y la promulgación se dará por el solo efecto de haberse
vencido el plazo que ahí se establece; esta es una regla que salvaguarda los
principios de seguridad y certeza jurídica.
En el proceso de reformas constitucionales previsto en el artículo 73,
fracción III, tampoco se concede la facultad de veto; si bien la resolución del
Congreso para que se forme un nuevo estado dentro de los límites de los ya
existentes debe seguir el proceso previsto en el artículo 72, no se agota con
esto, sino que es parte de un proceso más amplio, porque además se requiere: el
consentimiento del o los estados afectados y la ratificación de la resolución
del Congreso por las legislaturas estatales. Por ello es un proceso legislativo
extraordinario. En este no es posible la facultad de veto por las mismas
razones que en el proceso descrito anteriormente; en él, además de las
facultades de iniciativa, informes, promulgación y publicación del Ejecutivo
Federal, se le concede la facultad de ser oído sobre la conveniencia o
inconveniencia de la creación del nuevo estado (artículo 73, fracción III,
número 3).
Las reformas constitucionales previstas en el artículo 73, fracciones I
y V, si son susceptibles de ser vetas por el Presidente de la República porque
en ellas se sigue el proceso legislativo ordinario y no hay una colaboración de
los poderes locales, de tal manera que no son aplicables los impedimentos que
se analizaron en los casos anteriores.
El veto es un medio de control constitucional a priori, el presidente en
las observaciones que realice a los proyectos de leyes o decretos puede
advertir los vicios constitucionales de estos; con ello cumple con la función
de guardar y hacer guardar la constitución (artículo 87 constitucional), y de
promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos (artículo 1
constitucional). Por ello es conveniente que el veto tenga lugar en las
reformas constitucionales cuando el Ejecutivo advierta que estas tiene un vicio
constitucional, sin embargo, existe un impedimento lógico: las observaciones tendrían que regresar a la
Cámara de Origen del Congreso de la Unión, posteriormente a la revisora y
finalmente a todas las legislaturas estatales; esto contrario a los principios
de economía procesal y de certeza jurídica.
La anterior razón es suficiente para que proceda
el veto en reformas constitucionales, pero para que esto sea posible se
requiere una previsión expresa en el artículo 135 y 73, fracción III, para
salvar los atentados al sistema federal y representativo del estado mexicano, y
se debe prever un sistema ágil para evitar el entorpecimiento procesal.
Actualmente, los medios tecnológicos permiten sistemas agiles de comunicación,
basta con que la Constitución ordene que la revisión de las observaciones se
realice en un término moderado por el Congreso y las legislaturas estatales para
que en la normatividad secundaria se regule el proceso concreto para este efecto.
Sergio
Charbel Olvera Rangel
twitter:
@olverarangel
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