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La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que el juicio de amparo es improcedente respecto de omisiones legislativas, en el amparo en revisión 588/2012.

OMISIÓN LEGISLATIVA. ES IMPROCEDENTE EL JUICIO DE AMPARO EN SU CONTRA, CONFORME AL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN XVIII, DE LA LEY DE LA MATERIA, EN RELACIÓN CON EL ARTÍCULO 107, FRACCIÓN II, PÁRRAFO PRIMERO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
El precepto constitucional citado, reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de junio de 2011, dispone que las sentencias pronunciadas en el juicio de amparo sólo se ocuparán de los quejosos que lo hubieren solicitado, limitándose a ampararlos y protegerlos, si procediere, en el caso especial sobre el que verse la demanda, de donde deriva que respecto de dichas sentencias aún prevalece el principio de relatividad, dado que no pueden tener efectos generales. En congruencia con lo anterior, en términos del artículo 73, fracción XVIII, de la Ley de Amparo, en relación con el artículo 107, fracción II, párrafo primero, de la Constitución Federal, es improcedente el juicio de amparo contra una omisión legislativa, pues de concederse la protección constitucional al quejoso, el efecto sería obligar a la autoridad legislativa a reparar la omisión, dando efectos generales a la ejecutoria, lo cual implicaría la creación de una ley, que constituye una prescripción general, abstracta y permanente, que vincularía no sólo al promovente del amparo y a las autoridades señaladas como responsables, sino a todos los gobernados y autoridades cuya actuación tuviera relación con la norma creada. No es obstáculo a lo anterior, la circunstancia de que el artículo 107, fracción II, párrafos segundo y tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establezca la posibilidad de declarar la inconstitucionalidad de una norma con efectos generales, toda vez que esa declaración debe emitirse en un procedimiento específico por parte de este Alto Tribunal, sin que sea posible adoptar una decisión de tal naturaleza en un caso concreto; máxime que el procedimiento para la declaratoria general de una norma se refiere a normas existentes y no a omisiones legislativas. Por otra parte, tampoco es obstáculo que el artículo 103, fracción I, constitucional, establezca que los Tribunales de la Federación conocerán de toda controversia suscitada por normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos, ya que dicho precepto no contempla la posibilidad de que puedan reclamarse omisiones legislativas, dado que opera la limitante prevista en el referido artículo 107, fracción II, párrafo primero, en el sentido de que las sentencias dictadas en el juicio de amparo no pueden tener efectos generales.
Suprema Corte de Justicia de la Nación. Segunda Sala. Tesis Aislada. Amparo en revisión 588/2012. Dinorah Trinidad Guadalupe Cantú Pedraza. 28 de noviembre de 2012. Cinco votos. Décima Época. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Libro XVII, Febrero de 2013, Tomo 2, página 1164. No. de registro 2002843.

El principal argumento de la Segunda Sala de la Suprema Corte consiste en que “la sentencia” de amparo tendría efectos generales cuando se impugna una omisión legislativa, lo cual es falso.

Según la Segunda Sala de la Corte, los efectos generales derivarían directamente de la sentencia y toda vez que en materia de amparo rige el principio de relatividad, es imposible tramitar un juicio de dicha naturaleza.

Para ilustrar los argumentos de la Segunda Sala conviene observar la siguiente lámina:


Si fuese cierto que la sentencia de amparo produce efectos generales en los casos de omisión legislativa, tan pronto se dictara la sentencia se producirían los efectos generales pero eso no acontece en la realidad pues se requiere de todo un proceso legislativo para crear la ley omitida.

La prueba irrefutable de que la sentencia de amparo no tiene efectos generales se da cuando la Autoridad Legislativa señalada como Responsable en el juicio de amparo se niega a legislar. En esos casos existe una ejecutoria de amparo y pese a ello no hay efectos generales.


Otra forma de demostrar que la sentencia de amparo no tiene efectos generales en los casos de omisiones legislativas, es considerando que el contenido normativo detallado, es decir la redacción específica de la ley a producir no se encuentra prevista en la sentencia, sino que es producto de las facultades discrecionales de la Autoridad Responsable en este caso un Congreso Federal o Local según sea el caso.

Por lo tanto es falso que en los amparos contra omisiones legislativas la sentencia tenga efectos generales, ya que dichos efectos derivan no de la sentencia sino de la competencia legislativa de la autoridad responsable y de un eventual proceso legislativo. La siguiente imagen ilustra lo anterior:


De lo expresado resulta, que la premisa a partir de la cual la Segunda Sala sostiene la improcedencia del juicio de amparo es errónea.

Por otra parte la Segunda Sala pasa por alto que declarar improcedente el juicio de amparo en contra de omisiones del Poder Legislativo implica una violación a las obligaciones de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos contenidas en el artículo 1° Constitucional.

Artículo 1…
Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación  de promover, respetar, proteger  y  garantizar  los  derechos  humanos  de  conformidad  con  los  principios  de  universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.

Existen derechos humanos que requieren de desarrollo legal para poder ejercerse, por ello tolerar la omisión legislativa como lo hace la Segunda Sala implica una violación al precepto citado.

Adicionalmente, el declarar la improcedencia del juicio de amparo en este tipo de actos reclamados constituye una transgresión a la obligación de sancionar a las autoridades que violan derechos humanos, prevista en el tercer párrafo del artículo1° Constitucional.

Artículo 1…
En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.

En otras palabras, la tesis aislada de la Segunda Sala tiene por efecto establecer una excluyente de responsabilidad a favor de los legisladores que incumplen con sus labores en materia de derechos humanos violando así lo dispuesto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso de la Masacre de las Dos Erres, criterio que por cierto, resulta obligatorio para el Estado Mexicano en términos de los artículos 31 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y 133 de la Constitución:
129.    Ante  esta  situación,  la  Corte  reitera  su  jurisprudencia  constante  sobre  la incompatibilidad de figuras como la prescripción y la amnistía en los casos de graves violaciones a los derechos humanos, que de manera clara ha establecido que:
El  Estado  debe  garantizar  que  los  procesos  internos  tendientes  a  investigar  y [eventualmente]  sancionar  a  los  responsables  de  los  hechos  de  este  caso  surtan  sus debidos efectos y, en particular, de abstenerse de recurrir a figuras como la amnistía, la prescripción y el establecimiento de excluyentes de responsabilidad. En ese sentido, el Tribunal  ya  ha  señalado  que  […]son  inadmisibles  las  disposiciones  de  amnistía,  las disposiciones de prescripción y el establecimiento de excluyentes de responsabilidad que pretendan  impedir  la  investigación  y  sanción  de  los  responsables  de  las  violaciones graves  de  los  derechos  humanos  tales  como  la  tortura,  las  ejecuciones  sumarias, extralegales  o  arbitrarias  y  las  desapariciones  forzadas,  todas  ellas  prohibidas  por contravenir  derechos  inderogables  reconocidos  por  el  Derecho  Internacional  de  los Derechos Humanos .
[…] ninguna ley ni disposición de derecho interno puede impedir a un Estado cumplir con la  obligación  de  investigar  y  sancionar  a  los  responsables  de  violaciones  de  derechos humanos[…] 134 . En particular, al tratarse de graves violaciones de derechos humanos el Estado   no   podrá   argumentar   prescripción   o   cualquier   excluyente   similar   de responsabilidad, para excusarse de su deber.

Aunado a lo anterior, los artículos 1[1] y 103[2] de la Constitución claramente establecen que todas las personas gozarán de las garantías internacionales en materia de derechos humanos[3] y es el caso los artículos 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 2.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establecen la garantía consistente precisamente en la expedición de medidas legislativas que hagan efectivos los derechos humanos previstos en los referidos instrumentos internacionales:

Convención Americana sobre Derechos Humanos
Artículo 2. Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno
Si  el  ejercicio  de  los  derechos  y  libertades  mencionados  en  el  Artículo  1  no estuviere  ya  garantizado  por  disposiciones  legislativas  o  de  otro  carácter,  los Estados  Partes  se  comprometen  a  adoptar,  con  arreglo  a  sus  procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta convención, las medidas legislativas o  de  otro  carácter  que  fueren  necesarias  para  hacer  efectivos  tales  derechos  y libertades.

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
2. Cada Estado Parte se compromete a adoptar con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones del presente Pacto, las medidas oportunas para dictar las disposiciones legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para  hacer  efectivos  los  derechos  reconocidos  en  el  presente  Pacto  y  que  no estuviesen ya garantizados por disposiciones legislativas o de otro carácter.

Por otro lado, el criterio establecido por la Segunda Sala al constituir un obstáculo insuperable para el quejoso viola el principio de efectividad del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos:

Artículo 25. Protección Judicial
1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención, aún cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.

Como se puede observar, la Segunda Sala le otorga más valor a una institución procesal que a los derechos humanos y su pleno ejercicio. En ese sentido la Segunda Sala olvida que la Constitución es un texto normativo expedido a favor de los particulares y que su interpretación debe realizarse privilegiando a los derechos y libertades, no a los aspectos técnicos procesales que no son un fin en sí mismo sino un medio para hacer efectivo el derecho sustantivo.

Lo anterior también demuestra que el criterio de la Segunda Sala es contrario al principio pro persona del artículo 1° Constitucional:

Artículo 1…
Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

Por último y considerando que la Segunda Sala creyera que en los casos de amparos contra omisiones legislativas la sentencia de amparo puede ocasionar un resultado desproporcionalmente gravoso o afectar a la sociedad un mayor proporción a los beneficios que el quejoso pudiera recibir, la Segunda Sala debió establecer que en esos casos el amparo tendrá efectos indemnizatorios y no restitutorios con fundamento en la fracción XVI del artículo 107 Constitucional.[4]

XVI. El cumplimiento sustituto de las sentencias de amparo podrá ser solicitado por el quejoso al órgano jurisdiccional, o decretado de oficio por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuando la ejecución de la sentencia afecte a la sociedad en mayor proporción a los beneficios que pudiera obtener el quejoso, o cuando,  por  las  circunstancias  del  caso,  sea  imposible  o  desproporcionadamente  gravoso  restituir  la situación que imperaba antes de la violación. El incidente tendrá por efecto que la ejecutoria se dé por cumplida  mediante  el  pago  de  daños  y  perjuicios  al  quejoso.  Las  partes  en  el  juicio  podrán  acordar  el cumplimiento sustituto mediante convenio sancionado ante el propio órgano jurisdiccional.

Es importante señalar que en términos del tercer párrafo del artículo 1° Constitucional todo el Estado Mexicano tiene la obligación de reparar las violaciones de derechos humanos, en consecuencia las omisiones legislativas sí pueden ser reclamadas vía amparo ya que de lo contrario se incumpliría con dicho precepto constitucional.

Artículo 1…
En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.

Como se describió líneas arriba, la Segunda Sala tenía dos opciones para reparar la violación cometida en perjuicio del quejoso. En primer lugar tenía la opción de condenar al Poder Legislativo a legislar el derecho humano que exige tal desarrollo legal, situación que incluso está reconocida en el tercer párrafo de la fracción II del artículo 107 Constitucional que reconoce la facultad de la Suprema Corte para propiciar la actividad legislativa.

Cuando los órganos del Poder Judicial de la Federación establezcan jurisprudencia por reiteración en la  cual  se  determine  la  inconstitucionalidad  de  una  norma  general,  la  Suprema  Corte  de  Justicia  de  la Nación lo notificará a la autoridad emisora. Transcurrido el plazo de 90 días naturales sin que se supere el problema de inconstitucionalidad, la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitirá, siempre que fuere aprobada por una mayoría de cuando menos ocho votos, la declaratoria general de inconstitucionalidad, en la cual se fijarán sus alcances y condiciones en los términos de la ley reglamentaria.

En segundo lugar, la Segunda Sala tenía la opción del amparo con efectos indemnizatorios del artículo 107 fracción XVI Constitucional para así cumplir con las obligaciones existentes en materia de derechos humanos.

En conclusión, es falso que el principio de relatividad impida la tramitación y resolución de los juicios de amparo promovidos en contra de omisiones legislativas, pues los efectos generales que en su caso se llegasen a dar son producto de la competencia y proceso legislativo llevado a cabo por la autoridad responsable y no de la ejecutoria de amparo como lo afirma la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Como se demostró, son múltiples los artículos que sirven de fundamento para la tramitación de un amparo contra la inactividad legislativa.

Finalmente conviene recordar que aun cuando el criterio de la Segunda Sala fuese jurisprudencia puede solicitarse su desaplicación mediante el control de convencionalidad[5] y por lo que respecta a la responsabilidad de los integrantes de la Segunda Sala que establecieron dicho criterio puede solicitarse su destitución mediante el Juicio Político previsto en el artículo 110 de la Constitución por tratarse de violaciones sistemáticas de derechos humanos[6].

Para cualquier duda, comentario o sugerencia estoy a sus órdenes en la siguiente dirección de correo electrónico: constitucionalistasmexicanos@gmail.com

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Twitter: @JCGCancino
Juan Carlos González Cancino


[1] “Artículo 1o.  En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución  y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.”
[2] “Artículo 103. Los Tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite
I.  Por  normas  generales,  actos  u  omisiones  de  la  autoridad  que  violen  los  derechos  humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por esta Constitución, así como por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte;”
[3] En relación a las garantías internacionales en materia de derechos humanos se recomienda el siguiente artículo: http://constitucionalistasmexicanos.blogspot.mx/2013/05/las-garantias-internacionales-en.html?m=0
[5] En relación al control de convencionalidad de jurisprudencia violatoria de derechos humanos se recomienda: http://constitucionalistasmexicanos.blogspot.mx/2013/05/el-control-de-convencionalidad-de-la.html?m=0
[6] En relación a la procedencia del juicio político en contra de Tribunales que crean jurisprudencia contraria a derechos humanos se recomienda: http://constitucionalistasmexicanos.blogspot.mx/2013/05/la-responsabilidad-de-los-tribunales.html?m=0

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