La Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación determinó que el juicio de amparo es
improcedente respecto de omisiones legislativas, en el amparo en revisión
588/2012.
OMISIÓN LEGISLATIVA. ES IMPROCEDENTE
EL JUICIO DE AMPARO EN SU CONTRA, CONFORME AL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN XVIII, DE
LA LEY DE LA MATERIA, EN RELACIÓN CON EL ARTÍCULO 107, FRACCIÓN II, PÁRRAFO
PRIMERO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
El precepto constitucional citado,
reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6
de junio de 2011, dispone que las
sentencias pronunciadas en el juicio de amparo sólo se ocuparán de los quejosos que lo hubieren solicitado,
limitándose a ampararlos y protegerlos, si procediere, en el caso especial
sobre el que verse la demanda, de donde deriva que respecto de dichas
sentencias aún prevalece el principio de
relatividad, dado que no pueden tener efectos generales. En congruencia con
lo anterior, en términos del artículo 73, fracción XVIII, de la Ley de Amparo,
en relación con el artículo 107, fracción II, párrafo primero, de la
Constitución Federal, es improcedente el juicio de amparo contra una omisión
legislativa, pues de concederse la protección constitucional al quejoso, el
efecto sería obligar a la autoridad legislativa a reparar la omisión, dando efectos generales a la ejecutoria,
lo cual implicaría la creación de una ley, que constituye una prescripción
general, abstracta y permanente, que vincularía no sólo al promovente del
amparo y a las autoridades señaladas como responsables, sino a todos los
gobernados y autoridades cuya actuación tuviera relación con la norma creada.
No es obstáculo a lo anterior, la circunstancia de que el artículo 107,
fracción II, párrafos segundo y tercero, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, establezca la posibilidad de declarar la
inconstitucionalidad de una norma con efectos generales, toda vez que esa
declaración debe emitirse en un procedimiento específico por parte de este Alto
Tribunal, sin que sea posible adoptar una decisión de tal naturaleza en un caso
concreto; máxime que el procedimiento para la declaratoria general de una norma
se refiere a normas existentes y no a omisiones legislativas. Por otra parte,
tampoco es obstáculo que el artículo 103, fracción I, constitucional,
establezca que los Tribunales de la Federación conocerán de toda controversia suscitada por normas
generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos, ya que dicho precepto no contempla la
posibilidad de que puedan reclamarse omisiones legislativas, dado que opera
la limitante prevista en el referido artículo 107, fracción II, párrafo
primero, en el sentido de que las sentencias dictadas en el juicio de amparo no pueden tener efectos generales.
Suprema
Corte de Justicia de la Nación. Segunda Sala. Tesis Aislada. Amparo en revisión
588/2012. Dinorah Trinidad Guadalupe Cantú Pedraza. 28 de noviembre de 2012.
Cinco votos. Décima Época. Fuente: Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta. Libro XVII, Febrero de 2013, Tomo 2,
página 1164. No. de registro 2002843.
El principal argumento de la
Segunda Sala de la Suprema Corte consiste en que “la sentencia” de amparo tendría efectos generales cuando se
impugna una omisión legislativa, lo cual es falso.
Según la Segunda Sala de la Corte,
los efectos generales derivarían directamente
de la sentencia y toda vez que en materia de amparo rige el principio de
relatividad, es imposible tramitar un juicio de dicha naturaleza.
Para ilustrar los argumentos de
la Segunda Sala conviene observar la siguiente lámina:
Si fuese cierto que la
sentencia de amparo produce efectos generales en los casos de omisión
legislativa, tan pronto se dictara la sentencia se producirían los efectos
generales pero eso no acontece en la realidad pues se requiere de todo un
proceso legislativo para crear la ley omitida.
La prueba irrefutable de que la
sentencia de amparo no tiene efectos generales se da cuando la Autoridad
Legislativa señalada como Responsable en el juicio de amparo se niega a
legislar. En esos casos existe una ejecutoria de amparo y pese a ello no hay
efectos generales.
Otra forma de demostrar que la
sentencia de amparo no tiene efectos generales en los casos de omisiones
legislativas, es considerando que el contenido normativo detallado, es decir la
redacción específica de la ley a producir no se encuentra prevista en la
sentencia, sino que es producto de las facultades discrecionales de la
Autoridad Responsable en este caso un Congreso Federal o Local según sea el
caso.
Por lo tanto es falso que en
los amparos contra omisiones legislativas la sentencia tenga efectos generales,
ya que dichos efectos derivan no de la sentencia sino de la competencia
legislativa de la autoridad responsable y de un eventual proceso legislativo. La
siguiente imagen ilustra lo anterior:
De lo expresado resulta, que la
premisa a partir de la cual la Segunda Sala sostiene la improcedencia del
juicio de amparo es errónea.
Por otra parte la Segunda Sala
pasa por alto que declarar improcedente el juicio de amparo en contra de
omisiones del Poder Legislativo implica una violación a las obligaciones de
promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos contenidas en el
artículo 1° Constitucional.
Artículo 1…
Todas las autoridades, en
el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y
garantizar los derechos
humanos de conformidad
con los principios
de universalidad, interdependencia,
indivisibilidad y progresividad.
Existen derechos humanos que
requieren de desarrollo legal para poder ejercerse, por ello tolerar la omisión
legislativa como lo hace la Segunda Sala implica una violación al precepto
citado.
Adicionalmente, el declarar la
improcedencia del juicio de amparo en este tipo de actos reclamados constituye
una transgresión a la obligación de sancionar
a las autoridades que violan derechos humanos, prevista en el tercer párrafo
del artículo1° Constitucional.
Artículo 1…
En consecuencia, el Estado
deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a
los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.
En
otras palabras, la tesis aislada de la Segunda Sala tiene por efecto establecer
una excluyente de responsabilidad a favor de los legisladores que incumplen con
sus labores en materia de derechos humanos violando así lo dispuesto por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos en el Caso de la Masacre de las Dos Erres, criterio que por
cierto, resulta obligatorio para el Estado Mexicano en términos de los
artículos 31 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y 133
de la Constitución:
129. Ante
esta situación, la
Corte reitera su
jurisprudencia constante sobre
la incompatibilidad de figuras como la prescripción y la amnistía en los
casos de graves violaciones a los derechos humanos, que de manera clara ha
establecido que:
El Estado
debe garantizar que
los procesos internos
tendientes a investigar
y [eventualmente] sancionar a
los responsables de
los hechos de
este caso surtan
sus debidos efectos y, en particular, de abstenerse de recurrir a
figuras como la amnistía, la prescripción y el establecimiento de excluyentes
de responsabilidad. En ese sentido, el Tribunal
ya ha señalado
que […]son inadmisibles
las disposiciones de
amnistía, las disposiciones de
prescripción y el establecimiento de excluyentes de responsabilidad que
pretendan impedir la
investigación y sanción
de los responsables
de las violaciones graves de
los derechos humanos
tales como la
tortura, las ejecuciones
sumarias, extralegales o arbitrarias
y las desapariciones forzadas,
todas ellas prohibidas
por contravenir derechos inderogables
reconocidos por el
Derecho Internacional de los
Derechos Humanos .
…
[…] ninguna
ley ni disposición de derecho interno puede impedir a un Estado cumplir con
la obligación de
investigar y sancionar
a los responsables
de violaciones de
derechos humanos[…] 134 . En particular, al tratarse de graves
violaciones de derechos humanos el Estado
no podrá argumentar
prescripción o cualquier
excluyente similar de responsabilidad, para excusarse de su
deber.
Aunado a
lo anterior, los artículos 1[1] y 103[2] de la
Constitución claramente establecen que todas las personas gozarán de las garantías
internacionales en materia de derechos humanos[3] y es el
caso los artículos 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 2.2
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establecen la garantía
consistente precisamente en la expedición de medidas legislativas que hagan
efectivos los derechos humanos previstos en los referidos instrumentos
internacionales:
Convención
Americana sobre Derechos Humanos
Artículo 2. Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno
Si el ejercicio
de los derechos
y libertades mencionados
en el Artículo
1 no estuviere ya
garantizado por disposiciones
legislativas o de
otro carácter, los Estados
Partes se comprometen
a adoptar, con
arreglo a sus
procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta
convención, las medidas legislativas o
de otro carácter
que fueren necesarias
para hacer efectivos
tales derechos y libertades.
Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos
2. Cada Estado Parte se
compromete a adoptar con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las
disposiciones del presente Pacto, las medidas oportunas para dictar las
disposiciones legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer
efectivos los derechos
reconocidos en el
presente Pacto y
que no estuviesen ya garantizados
por disposiciones legislativas o de otro carácter.
Por otro lado, el criterio
establecido por la Segunda Sala al constituir un obstáculo insuperable para el
quejoso viola el principio de efectividad del artículo 25 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos:
Artículo 25. Protección
Judicial
1. Toda persona tiene
derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales
competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales
reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención, aún cuando
tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus
funciones oficiales.
Como se puede observar, la
Segunda Sala le otorga más valor a una institución procesal que a los derechos
humanos y su pleno ejercicio. En ese sentido la Segunda Sala olvida que la
Constitución es un texto normativo expedido a favor de los particulares y que
su interpretación debe realizarse privilegiando a los derechos y libertades, no
a los aspectos técnicos procesales que no son un fin en sí mismo sino un medio
para hacer efectivo el derecho sustantivo.
Lo anterior también demuestra
que el criterio de la Segunda Sala es contrario al principio pro persona del
artículo 1° Constitucional:
Artículo 1…
Las normas relativas a los
derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con
los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las
personas la protección más amplia.
Por último y considerando que la
Segunda Sala creyera que en los casos de amparos contra omisiones legislativas la
sentencia de amparo puede ocasionar un resultado desproporcionalmente gravoso o
afectar a la sociedad un mayor proporción a los beneficios que el quejoso
pudiera recibir, la Segunda Sala debió establecer que en esos casos el amparo
tendrá efectos indemnizatorios y no restitutorios con fundamento en la fracción
XVI del artículo 107 Constitucional.[4]
XVI. El cumplimiento sustituto de las sentencias de amparo podrá ser
solicitado por el quejoso al órgano jurisdiccional, o decretado de oficio por
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuando la ejecución de la
sentencia afecte a la sociedad en mayor proporción a los beneficios que pudiera
obtener el quejoso, o cuando, por
las circunstancias del
caso, sea imposible o desproporcionadamente gravoso
restituir la situación que imperaba antes de la
violación. El incidente tendrá por efecto que la ejecutoria se dé por
cumplida mediante el
pago de daños
y perjuicios al
quejoso. Las partes
en el juicio
podrán acordar el cumplimiento sustituto mediante convenio
sancionado ante el propio órgano jurisdiccional.
Es importante señalar que en términos
del tercer párrafo del artículo 1° Constitucional todo el Estado Mexicano tiene
la obligación de reparar las violaciones de derechos humanos, en consecuencia las
omisiones legislativas sí pueden ser reclamadas vía amparo ya que de lo
contrario se incumpliría con dicho precepto constitucional.
Artículo 1…
En consecuencia, el Estado
deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a
los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.
Como se describió líneas arriba,
la Segunda Sala tenía dos opciones para reparar la violación cometida en
perjuicio del quejoso. En primer lugar tenía la opción de condenar al Poder Legislativo
a legislar el derecho humano que exige tal desarrollo legal, situación que
incluso está reconocida en el tercer párrafo de la fracción II del artículo 107
Constitucional que reconoce la facultad de la Suprema Corte para propiciar la actividad
legislativa.
Cuando los órganos del Poder Judicial
de la Federación establezcan jurisprudencia por reiteración en la cual
se determine la
inconstitucionalidad de una
norma general, la Suprema
Corte de Justicia
de la Nación lo notificará a la
autoridad emisora. Transcurrido el plazo de 90 días naturales sin que se supere
el problema de inconstitucionalidad, la Suprema Corte de Justicia de la
Nación emitirá, siempre que fuere aprobada por una mayoría de cuando menos ocho
votos, la declaratoria general de inconstitucionalidad, en la cual se fijarán
sus alcances y condiciones en los términos de la ley reglamentaria.
En segundo lugar, la Segunda
Sala tenía la opción del amparo con efectos indemnizatorios del artículo 107
fracción XVI Constitucional para así cumplir con las obligaciones existentes en
materia de derechos humanos.
En conclusión, es falso que el
principio de relatividad impida la tramitación y resolución de los juicios de
amparo promovidos en contra de omisiones legislativas, pues los efectos generales
que en su caso se llegasen a dar son producto de la competencia y proceso
legislativo llevado a cabo por la autoridad responsable y no de la ejecutoria
de amparo como lo afirma la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación.
Como se demostró, son múltiples
los artículos que sirven de fundamento para la tramitación de un amparo contra
la inactividad legislativa.
Finalmente conviene recordar
que aun cuando el criterio de la Segunda Sala fuese jurisprudencia puede
solicitarse su desaplicación mediante el control de convencionalidad[5] y
por lo que respecta a la responsabilidad de los integrantes de la Segunda Sala
que establecieron dicho criterio puede solicitarse su destitución mediante el
Juicio Político previsto en el artículo 110 de la Constitución por tratarse de
violaciones sistemáticas de derechos humanos[6].
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Juan Carlos González Cancino
Abogado
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[1]
“Artículo 1o. En los Estados Unidos
Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en
esta Constitución y en los tratados
internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las
garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni
suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución
establece.”
[2]
“Artículo 103. Los Tribunales de la Federación resolverán toda controversia que
se suscite
I. Por normas
generales, actos u
omisiones de la
autoridad que violen
los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas
para su protección por esta Constitución, así como por los tratados internacionales
de los que el Estado Mexicano sea parte;”
[3]
En relación a las garantías internacionales en materia de derechos humanos se
recomienda el siguiente artículo: http://constitucionalistasmexicanos.blogspot.mx/2013/05/las-garantias-internacionales-en.html?m=0
[4]
En relación al amparo indemnizatorio se recomienda el artículo: http://constitucionalistasmexicanos.blogspot.mx/2013/05/el-amparo-con-efectos-indemnizatorios.html?m=0
[5]
En relación al control de convencionalidad de jurisprudencia violatoria de
derechos humanos se recomienda: http://constitucionalistasmexicanos.blogspot.mx/2013/05/el-control-de-convencionalidad-de-la.html?m=0
[6]
En relación a la procedencia del juicio político en contra de Tribunales que
crean jurisprudencia contraria a derechos humanos se recomienda: http://constitucionalistasmexicanos.blogspot.mx/2013/05/la-responsabilidad-de-los-tribunales.html?m=0
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