I. Consideraciones preliminares.
Los temas
básicos del estudio del derecho constitucional, son tres: la definición de
constitución, la supremacía constitucional y el control constitucional.
El presente estudio se centra en el control de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sin desconocer el
régimen constitucional interno de los estados miembros de la federación que
tiene por consecuencia la existencia de sistemas de control constitucional
locales.
Se busca crear las bases de una teoría general sobre el
control constitucional. Las referencias al derecho constitucional mexicano no
son una limitante para que los planteamientos aquí analizados sean aplicables a
otros Estados constitucionales.
II. El problema sobre quién debe ser el garante de la Constitución.
La
necesidad de prevenir o reparar las violaciones del orden constitucional no
suscitan graves objeciones, el problema es la instrumentación de métodos o
procedimientos eficaces de control. En el siglo XX surgieron las bases de los
instrumentos destinados a lograr la efectividad de las normas fundamentales.
Bajo este contexto, se enmarca la dicotomía de los sistemas constitucionales de
revisión judicial versus control político.
La sistematización de los instrumentos de control
constitucional tuvo su origen en la polémica suscitada en la década de 1930 entre
Carl Schmitt y Hans Kelsen, sobre el carácter que debería tener el órgano
defensor de la constitución. Para el primer autor el órgano tutelar de las
normas constitucionales debería tener un carácter político y estar en sede del poder
ejecutivo, pues de conferirse a los tribunales implicaría la politización de la
justicia. Kelsen, por el contrario, afirmó que el órgano protector de las
normas fundamentales debería ser un tribunal especializado e independiente,
tomaba como ejemplo la corte constitucional austriaca.[2]
Ambos autores se referían a órganos
jurisdiccionales capaces de declarar la nulidad de las normas
inconstitucionales, esa sería su función esencial y exclusiva. En este artículo
se sostiene que la función jurisdiccional en materia constitucional es sólo una
parte del control constitucional.
Las ideas de Hans Kelsen
prevalecieron en los sistemas democráticos de la primera postguerra, como en
Checoslovaquia y España, y después de la segunda postguerra en países como
Italia, Alemania, Yugoslavia, Portugal y Turquía, en los que se establecieron
tribunales constitucionales especializados.
III. Sistemas de control constitucional.
Dispares
condiciones sociales en los momentos revolucionarios de Norteamérica y Europa
crearon dos sistemas de control constitucional. En Norteamérica, el parlamento
inglés y el rey eran los opresores, y correspondía a los tribunales ser los
libertadores. En Europa, la situación fue diametralmente opuesta, el monarca
era el tirano, asistido por sus jueces y, precisamente por ello, la tarea de
liberación correspondía a la cámara legislativa, en cuanto órgano de
representación popular.
En Norteamérica los individuos estuvieron protegidos por una
constitución escrita, un ordenamiento de carácter supremo y emanación de la
soberanía popular. En Europa los individuos se ampararon por las leyes del
parlamento. La doctrina rousseauniana de la infalibilidad del parlamento, que
concibe a la ley como expresión de la voluntad general, incidió en el
posicionamiento europeo.[3]
La anterior dicotomía dio origen a las siguientes doctrinas:
1.
La Judicial review. Establece que el
control constitucional está a cargo del aparato jurisdiccional sin distinguirse
de la justicia ordinaria; todos los litigios los juzgan los mismos tribunales
en idénticas condiciones; cualquier juez ordinario puede decidir sobre la
conformidad de la ley con la constitución, y sus resoluciones consisten en
desaplicar la ley contraria a la constitución al caso concreto.
2.
El Sistema Europeo. En esta, lo contencioso
constitucional se distingue de la jurisdicción ordinaria; hay un tribunales ad doc, cuyos fallos tienen efecto de
cosa juzgada. El tribunal o corte constitucional se encarga de resolver los
conflictos o cuestiones de inconstitucionalidad de los actos impugnados,
teniendo sus resoluciones efectos generales para el futuro. Los estudios de
Kelsen, en su libro “La garantía jurisdiccional de la constitución” de 1928,
dieron contenido a esta doctrina.
Estos sistemas son parte del control jurisdiccional de
constitucionalidad. Ambos, son parcialmente adoptados por el sistema jurídico
mexicano.
IV. Concepto de control constitucional y su contenido.
El control
normativo emana de la naturaleza obligatoria de las normas jurídicas, las
cuales están destinadas a ser eficaces, entendido esto como su cumplimiento o
aplicación.
El control normativo es la acción de los sujetos obligados
por la norma y de las autoridades encargadas de su eficacia, para prevenir y
corregir las consecuencias del incumplimiento de los imperativos normativos,
así como de las violaciones del sistema dinámico de creación del derecho.
Hay dos clases de control normativo: el que corresponde a
los sujetos obligados por las normas y a las autoridades encargadas de
garantizar la efectividad de estas (control normativo stricto sensu); y el
control que corresponde a las autoridades que tienen funciones jurisdiccionales
para resolver los problemas de regularidad normativa (es el control
jurisdiccional). En la doctrina y jurisprudencia, el control normativo se identifica
exclusivamente con este último.
Hay tres especies del genero control normativo que para el
desarrollo del tema son importantes: constitucional, convencional, y legal.
1.
Control de
legalidad.
El control de
legalidad es el sistema normativo que está integrado por instrumentos y
garantías de rango fundamental o secundario, orientados a mantener y consolidar
el respeto que las autoridades constituidas deben tener por la ley; y por
normas que obligan a particulares y
autoridades a obedecer la ley, adecuando sus actos a lo mandado por ella en
forma voluntaria o forzosa.
Este medio de control se vincula con el principio de
legalidad, el cual establece que a las autoridades sólo les es permitido actuar
en lo que tienen atribuido expresamente. Es un principio fundamental por el
cual todo el poder público esta sometido a la ley y que se relaciona, a su vez,
con la seguridad jurídica que implica garantizar el cumplimiento generalizado
del ordenamiento jurídico a los particulares así como la regularidad de la
actuación de las autoridades (artículo 14 y 16, constitucionales).
2.
Control de Convencionalidad.
El control
de convencionalidad es el sistema normativo de instrumentos y garantías de
rango fundamental, orientados a mantener y consolidar los tratados
internacionales de los que el Estado mexicano es parte, en virtud de los cuales, particulares y autoridades, están obligadas a
obedecer esos tratados, adecuando sus actos a lo mandado por ellos en
forma voluntaria o forzosa.
Existe una peculiaridad en cuanto al control de los tratados
internacionales. Con la reforma de 10 de junio de 2011, el sistema de control
de convencionalidad se modificó sustancialmente, a partir de esta fecha se concluye que en el sistema jurídico mexicano actual todas
las autoridades están obligadas a promover, respetar, proteger y garantizar los
derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales de los que México
es parte.
En cuanto al
control jurisdiccional de convencionalidad, la citada reforma tiene las
siguientes consecuencias: los jueces federales y del orden común están
facultados para emitir pronunciamiento en respeto y garantía de los derechos
humanos reconocidos por los tratados internacionales de los que México sea
parte, con la limitante de que no podrán hacer declaratoria de inconstitucionalidad
de normas generales (artículo 1º y 133, constitucionales).[4]
3.
Control de Constitucionalidad.
En la
organización jurídica de un Estado no es suficiente la existencia de normas
constitucionales, sino que es indispensable un sistema con el cual se logre: el
respeto, protección y permanencia de la constitución.
El control constitucional es el sistema normativo de
instrumentos y garantías de rango fundamental, orientados a mantener y
consolidar la supremacía constitucional,
en virtud de los cuales, particulares
y autoridades, están obligadas a obedecer su texto, adecuando sus actos a lo
mandado por ella en forma voluntaria o forzosa.
El sistema de control constitucional, tiene dos componentes:
las garantías de control constitucional que permiten la protección y
permanencia de las normas constitucionales contra las extralimitaciones de las
autoridades constituidas y constituyentes;[5] y los principios fundamentales
que obligan a las autoridades y particulares a ejercer el control
constitucional.
El sistema de control constitucional se integra por normas
supremas, es decir, en la constitución existen normas que aseguran su
supremacía y permanencia; con lo cual se garantiza el estado de derecho. Es un
sistema de autocontrol.[6]
El control constitucional se manifiesta en las siguientes
acciones:
1. Conservar la normatividad constitucional.
Implica preservar el principio de supremacía constitucional.
2.
Prevenir e impedir la creación de normas
secundarías contrarias a la constitución (anticonstitucionales) o sin
fundamento constitucional (inconstitucionales). Respetar el proceso de creación
dinámico del derecho.
3.
Impedir la aplicación de normas anticonstitucionales
o inconstitucionales.
4. Cumplir con los mandatos constitucionales.
Por ejemplo expedir las leyes secundarias que las normas fundamentales ordenan
(sobre este ejemplo véase el artículo sobre omisiones legislativas http://constitucionalistasmexicanos.blogspot.mx/2013/06/el-amparo-contra-omisiones-legislativas.html).[7]
5.
Sancionar las violaciones a la
Constitución.
6. Interpretar en el sentido que la CPEUM
indica, en el caso de derechos humanos favorecer a la persona con la protección
más amplia. (artículo 1°, constitucional).
V. Control difuso de constitucionalidad (control jurisdiccional difuso de constitucionalidad).
Los tribunales federales tienen la facultad jurisdiccional exclusiva de control de la Constitución Federal para declarar la inconstitucionalidad de las normas generales. Esto es el llamado control concentrado. Es evidente que esta clasificación es sólo aplicable al control jurisdiccional; como se analizó, el control normativo no es exclusivo de las autoridades que ejercen funciones jurisdiccionales, sino es una obligación de las autoridades, en el ámbito de sus competencias, y de los particulares.
El Cuarto Tribunal Colegiado en materia Administrativa del Primer Circuito, define al control jurisdiccional difuso como el sistema por “el cual el examen de compatibilidad de los actos frente a la Constitución corresponde a todos los órganos jurisdiccionales y lo ejercitan, incidentalmente, en ocasión de la decisión de las causas de su competencia… el juzgador tiene el deber de realizar una interpretación para llegar a un juicio respecto a la constitucionalidad de la decisión que pronuncia en casos concretos. Por tanto, en el supuesto de estimar que la aplicación de cierta disposición, bajo determinadas circunstancias, resulta inconstitucional, sólo puede, en casos extremos, desaplicar tal disposición en el evento concreto, resolviendo como si ésta no existiera.”[8]
El control jurisdiccional difuso fue reconocido reciente por la Suprema Corte de Justicia de la Nación; con anterioridad se habían emitido criterios que en su mayoría negaban la facultad de los tribunales ordinarios para ejercer un control constitucional en sus resoluciones. A partir de la interpretación efectuada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el expediente varios 912/2010, publicado en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, décima época, libro I, tomo 1, octubre de 2011, pág. 313, cualquier órgano jurisdiccional del país puede, en ejercicio de su potestad y de manera oficiosa, inaplicar leyes que considere contrarias a la Constitución o a los tratados internacionales que reconozcan derechos humanos. Por tanto, aun cuando no puede hacer declaratorias de inconstitucionalidad y expulsar del ordenamiento normas generales, sí puede considerar en los casos concretos los argumentos donde se aduce que algún acto o norma vulnera las normas constitucionales.[9]
El control jurisdiccional difuso se distingue del concentrado, según los actuales criterios jurisprudenciales, porque en aquel la duda sobre su constitucionalidad siempre debe plantearse en razón de su aplicación en circunstancias particulares, aspecto que marca la diferencia respecto al control jurisdiccional concentrado, puesto que, en este último, se cuestiona la inconstitucionalidad de una ley en abstracto; esto es, la propia norma general, pero sin apreciar los hechos concretos del caso ni la regla que rige a casos específicos, sino la ley per se, con generalidad en el pronunciamiento.[10]
Por lo anterior, la distinción entre concentrado y difuso está en la facultad exclusiva que tienen algunos tribunales federales de declarar con efectos generales la inconstitucionalidad de una norma general.
El control jurisdiccional difuso tiene la siguiente finalidad:[11]
1. La interpretación conforme en sentido amplio, de acuerdo al bloque de constitucionalidad;
2. La interpretación conforme en sentido estricto, si hay varios sentidos, debe elegirse el más acorde al bloque de constitucionalidad, esto es, el previsto o pretendido por la Constitución, y sólo cuando esto resulte imposible se deberá;
3. Inaplicar, en el caso concreto, la disposición que oriente el sentido de la premisa normativa, cuando sea indefectible un determinado sentido, en oposición al pretendido constitucionalmente, siempre en el contexto de los efectos inter partes que apareja este sistema.
Control jurisdiccional difuso de convencionalidad (control ex officio de convencionalidad).
Con la reforma en materia de derechos humanos del 10 de junio de 2011, se impone una obligación genérica: todas las autoridades del país, dentro del ámbito de sus competencias, se encuentran obligadas a velar no sólo por los derechos humanos reconocidos en la Constitución, sino también por aquellos reconocidos en los tratados internacionales de los que el estado mexicano es parte, adoptando la interpretación más favorable al derecho humano de que se trate (artículo 1º constitucional).[12]
Los criterios de los tribunales federales se han centrado en definir el control jurisdiccional de convencionalidad. Con relación al control jurisdiccional difuso de convencionalidad, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sostiene lo siguiente:
[TA]; 10a. época, Pleno, S.J.F. y su Gaceta, libro XVIII, marzo de 2013, tomo 1; número de registro: 2003005, pág. 363.
CONTROL DIFUSO DE CONVENCIONALIDAD. LA INAPLICACIÓN DE LA NORMA CUYA INCONVENCIONALIDAD SE DECLARA SÓLO TRASCIENDE A UNA INCONSTITUCIONALIDAD INDIRECTA DEL ACTO RECLAMADO AL NO EXISTIR LA DECLARATORIA RELATIVA.
En materia de derechos humanos puede analizarse la contradicción entre una norma general interna y un tratado internacional a través del juicio de amparo, pues si bien es cierto que los juzgadores federales cuentan con facultades constitucionales para realizar el control concentrado en términos de los artículos 103, 105 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, también lo es que las tienen para efectuar el control de convencionalidad con motivo de lo previsto en los artículos 1o. y 133, última parte, de la propia Constitución, así como de lo resuelto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Radilla Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos, y por el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el asunto varios 912/2010, del que derivó la tesis P. LXVII/2011 (9a.), de rubro: "CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN UN MODELO DE CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD.". Lo anterior significa que una vez que el juzgador realice el control de convencionalidad y determine que una norma interna es contraria a determinado derecho humano contenido en un tratado internacional e, incluso, a la interpretación efectuada al respecto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, debe analizar el acto reclamado prescindiendo del precepto de derecho interno y aplicando el instrumento internacional en materia de derechos humanos. En ese sentido, es innecesario reflejar la inconvencionalidad de una norma de derecho interno en los puntos resolutivos de la sentencia en la que se hace dicho pronunciamiento, pues éste sólo trasciende al acto de aplicación, en tanto que el control de convencionalidad no puede llegar más allá de la inaplicación de la norma interna en el caso específico; esto es, la inaplicación de la norma cuya inconvencionalidad se declara sólo trasciende a una inconstitucionalidad indirecta del acto reclamado, por lo que es innecesario llamar a juicio a las autoridades emisoras de la norma cuya inconvencionalidad se demanda, pues no habrá una declaratoria de inconstitucionalidad de ésta, sino sólo su inaplicación respecto del acto reclamado.
PLENO
Amparo en revisión 134/2012. 30 de agosto de 2012. Mayoría de siete votos en relación con el sentido; votaron en contra de las consideraciones Arturo Zaldívar Lelo de Larrea y Jorge Mario Pardo Rebolledo; votaron en contra del sentido y de las consideraciones: Sergio Salvador Aguirre Anguiano, José Ramón Cossío Díaz, Margarita Beatriz Luna Ramos y José Fernando Franco González Salas. Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Secretaria: Ana Carolina Cienfuegos Posada.
El Tribunal Pleno, el catorce de febrero en curso, aprobó, con el número V/2013 (10a.), la tesis aislada que antecede. México, Distrito Federal, a catorce de febrero de dos mil trece.
Nota: La tesis aislada P. LXVII/2011 (9a.) citada, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro III, Tomo 1, diciembre de 2011, página 535.
La ejecutoria relativa al expediente varios 912/2010 citado, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro I, Tomo 1, octubre de 2011, página 313.
Es aplicable lo dicho en el control jurisdiccional difuso de constitucionalidad, en el sentido de que los tribunales ordinarios si bien no pueden hacer una declaración general sobre la invalidez o expulsar del orden jurídico las normas que consideren contrarias a los derechos humanos contenidos en los tratados internacionales (como sí sucede en las vías de control previstas en los artículo 103, 105 y 107, constitucionales), sí están obligados a dejar de aplicar las normas inferiores dando preferencia a las normas que reconocen derechos humanos previstos en los tratados internacionales de los que México es parte.
Es exclusivo del poder judicial la jurisdicción constitucional que consiste, siguiendo al maestro José Gamas, en el conocimiento y resolución de todas aquellas controversias que se deriven de la violación a la constitución por leyes y actos de autoridades federales o locales contrarios a ella; en la interpretación de la ley suprema y en la determinación de si las normas y actos de los órganos federales y locales están o no de acuerdo con ella;[13] siguiendo la idea del autor, en la jurisdicción constitucional, propia del poder judicial, hay una declaración formal de inconstitucionalidad o constitucionalidad del acto.
Las garantías constitucionales previstas en la Carta Magna son de índole jurisdiccional. En el estado mexicano, competen las siguientes al Poder Judicial de la Federación.
Es el medio abstracto de control constitucional por el cual se plantea a la Suprema Corte de Justicia de la Nación la contradicción de una norma general (leyes federales o locales, tratados internacionales celebrados por el estado mexicano) con la constitución. Con esta acción se garantiza la supremacía constitucional y se evita la inadecuación de la normativa secundaria con la Carta Magna que afecte la estructura orgánica y sustantiva del estado.
Los legitimados para ejercer la acción son las minorías parlamentarias y el Procurador General de la República, los partidos políticos y las comisiones de derechos humanos, respecto de la posible contradicción de una norma general emitida por el Congreso de la Unión, las Legislaturas Locales o la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, y los tratados internacionales celebrados por México, en los términos que establece el artículo 105, fracción II, constitucional.
Es un medio de control abstracto porque los sujetos legitimados para promoverlas únicamente pueden denunciar la posible contradicción entre una norma general y la Ley Suprema, no así utilizarlas para defenderse de eventuales agravios causados por la aplicación de esas normas.[14] No existe contención. Son promovidas en interés de la regularidad constitucional y no para salvaguardar derechos propios de quien la ejerce o de una persona determinada; la Suprema Corte de Justicia de la Nación, atendiendo al principio de supremacía constitucional, somete las normas generales impugnadas a revisión y establece si se adecuan a los lineamientos fundamentales dados por la propia Constitución.[15]
La controversia constitucional, en palabras del maestro Elisur Arteaga es “una instancia procesal encaminada a anular leyes o actos que se estiman contrarios a la constitución. Sólo está a disposición de entes, poderes y órganos públicos… Es la Suprema Corte de Justicia de la Nación la que, en única instancia conoce de ella.”[16]
Sin que exista una afectación de un particular que es agraviado por una autoridad que actúa fuera de su competencia, los poderes, órganos o entes, pueden considerar que otro esta actuando fuera de su competencia o invadiendo a otro, o invadiendo la propia. Estos son problemas de competencia.
Es un medio de control por el cual los órganos competentes verifiquen el respeto que las autoridades del Estado deben a las normas generales ordinarias que regulan su actuación (control de legalidad), a la Ley Fundamental (control de constitucionalidad) y a los tratados o convenciones internacionales (control de convencionalidad).[17]
Su objeto de control son los actos de autoridad, y sus parámetros de control son en función de la norma que protege: constitucional, convencional o legal.
El Cuarto Tribunal Colegiado en materia Administrativa del Primer Circuito, define al control jurisdiccional difuso como el sistema por “el cual el examen de compatibilidad de los actos frente a la Constitución corresponde a todos los órganos jurisdiccionales y lo ejercitan, incidentalmente, en ocasión de la decisión de las causas de su competencia… el juzgador tiene el deber de realizar una interpretación para llegar a un juicio respecto a la constitucionalidad de la decisión que pronuncia en casos concretos. Por tanto, en el supuesto de estimar que la aplicación de cierta disposición, bajo determinadas circunstancias, resulta inconstitucional, sólo puede, en casos extremos, desaplicar tal disposición en el evento concreto, resolviendo como si ésta no existiera.”[8]
El control jurisdiccional difuso fue reconocido reciente por la Suprema Corte de Justicia de la Nación; con anterioridad se habían emitido criterios que en su mayoría negaban la facultad de los tribunales ordinarios para ejercer un control constitucional en sus resoluciones. A partir de la interpretación efectuada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el expediente varios 912/2010, publicado en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, décima época, libro I, tomo 1, octubre de 2011, pág. 313, cualquier órgano jurisdiccional del país puede, en ejercicio de su potestad y de manera oficiosa, inaplicar leyes que considere contrarias a la Constitución o a los tratados internacionales que reconozcan derechos humanos. Por tanto, aun cuando no puede hacer declaratorias de inconstitucionalidad y expulsar del ordenamiento normas generales, sí puede considerar en los casos concretos los argumentos donde se aduce que algún acto o norma vulnera las normas constitucionales.[9]
El control jurisdiccional difuso se distingue del concentrado, según los actuales criterios jurisprudenciales, porque en aquel la duda sobre su constitucionalidad siempre debe plantearse en razón de su aplicación en circunstancias particulares, aspecto que marca la diferencia respecto al control jurisdiccional concentrado, puesto que, en este último, se cuestiona la inconstitucionalidad de una ley en abstracto; esto es, la propia norma general, pero sin apreciar los hechos concretos del caso ni la regla que rige a casos específicos, sino la ley per se, con generalidad en el pronunciamiento.[10]
Por lo anterior, la distinción entre concentrado y difuso está en la facultad exclusiva que tienen algunos tribunales federales de declarar con efectos generales la inconstitucionalidad de una norma general.
El control jurisdiccional difuso tiene la siguiente finalidad:[11]
1. La interpretación conforme en sentido amplio, de acuerdo al bloque de constitucionalidad;
2. La interpretación conforme en sentido estricto, si hay varios sentidos, debe elegirse el más acorde al bloque de constitucionalidad, esto es, el previsto o pretendido por la Constitución, y sólo cuando esto resulte imposible se deberá;
3. Inaplicar, en el caso concreto, la disposición que oriente el sentido de la premisa normativa, cuando sea indefectible un determinado sentido, en oposición al pretendido constitucionalmente, siempre en el contexto de los efectos inter partes que apareja este sistema.
Control jurisdiccional difuso de convencionalidad (control ex officio de convencionalidad).
Con la reforma en materia de derechos humanos del 10 de junio de 2011, se impone una obligación genérica: todas las autoridades del país, dentro del ámbito de sus competencias, se encuentran obligadas a velar no sólo por los derechos humanos reconocidos en la Constitución, sino también por aquellos reconocidos en los tratados internacionales de los que el estado mexicano es parte, adoptando la interpretación más favorable al derecho humano de que se trate (artículo 1º constitucional).[12]
Los criterios de los tribunales federales se han centrado en definir el control jurisdiccional de convencionalidad. Con relación al control jurisdiccional difuso de convencionalidad, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sostiene lo siguiente:
[TA]; 10a. época, Pleno, S.J.F. y su Gaceta, libro XVIII, marzo de 2013, tomo 1; número de registro: 2003005, pág. 363.
CONTROL DIFUSO DE CONVENCIONALIDAD. LA INAPLICACIÓN DE LA NORMA CUYA INCONVENCIONALIDAD SE DECLARA SÓLO TRASCIENDE A UNA INCONSTITUCIONALIDAD INDIRECTA DEL ACTO RECLAMADO AL NO EXISTIR LA DECLARATORIA RELATIVA.
En materia de derechos humanos puede analizarse la contradicción entre una norma general interna y un tratado internacional a través del juicio de amparo, pues si bien es cierto que los juzgadores federales cuentan con facultades constitucionales para realizar el control concentrado en términos de los artículos 103, 105 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, también lo es que las tienen para efectuar el control de convencionalidad con motivo de lo previsto en los artículos 1o. y 133, última parte, de la propia Constitución, así como de lo resuelto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Radilla Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos, y por el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el asunto varios 912/2010, del que derivó la tesis P. LXVII/2011 (9a.), de rubro: "CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN UN MODELO DE CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD.". Lo anterior significa que una vez que el juzgador realice el control de convencionalidad y determine que una norma interna es contraria a determinado derecho humano contenido en un tratado internacional e, incluso, a la interpretación efectuada al respecto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, debe analizar el acto reclamado prescindiendo del precepto de derecho interno y aplicando el instrumento internacional en materia de derechos humanos. En ese sentido, es innecesario reflejar la inconvencionalidad de una norma de derecho interno en los puntos resolutivos de la sentencia en la que se hace dicho pronunciamiento, pues éste sólo trasciende al acto de aplicación, en tanto que el control de convencionalidad no puede llegar más allá de la inaplicación de la norma interna en el caso específico; esto es, la inaplicación de la norma cuya inconvencionalidad se declara sólo trasciende a una inconstitucionalidad indirecta del acto reclamado, por lo que es innecesario llamar a juicio a las autoridades emisoras de la norma cuya inconvencionalidad se demanda, pues no habrá una declaratoria de inconstitucionalidad de ésta, sino sólo su inaplicación respecto del acto reclamado.
PLENO
Amparo en revisión 134/2012. 30 de agosto de 2012. Mayoría de siete votos en relación con el sentido; votaron en contra de las consideraciones Arturo Zaldívar Lelo de Larrea y Jorge Mario Pardo Rebolledo; votaron en contra del sentido y de las consideraciones: Sergio Salvador Aguirre Anguiano, José Ramón Cossío Díaz, Margarita Beatriz Luna Ramos y José Fernando Franco González Salas. Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Secretaria: Ana Carolina Cienfuegos Posada.
El Tribunal Pleno, el catorce de febrero en curso, aprobó, con el número V/2013 (10a.), la tesis aislada que antecede. México, Distrito Federal, a catorce de febrero de dos mil trece.
Nota: La tesis aislada P. LXVII/2011 (9a.) citada, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro III, Tomo 1, diciembre de 2011, página 535.
La ejecutoria relativa al expediente varios 912/2010 citado, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro I, Tomo 1, octubre de 2011, página 313.
Es aplicable lo dicho en el control jurisdiccional difuso de constitucionalidad, en el sentido de que los tribunales ordinarios si bien no pueden hacer una declaración general sobre la invalidez o expulsar del orden jurídico las normas que consideren contrarias a los derechos humanos contenidos en los tratados internacionales (como sí sucede en las vías de control previstas en los artículo 103, 105 y 107, constitucionales), sí están obligados a dejar de aplicar las normas inferiores dando preferencia a las normas que reconocen derechos humanos previstos en los tratados internacionales de los que México es parte.
VI. Garantías del control constitucional.
Una de las funciones del poder judicial federal es verificar la validez de las normas derivadas, pero no es su función exclusiva ni mucho menos excluyente; no es exclusiva porque la constitución también le confiere facultades ejecutivas y legislativas; no es excluyente porque el control constitucional lo pueden ejercer los poderes legislativo y ejecutivo.Es exclusivo del poder judicial la jurisdicción constitucional que consiste, siguiendo al maestro José Gamas, en el conocimiento y resolución de todas aquellas controversias que se deriven de la violación a la constitución por leyes y actos de autoridades federales o locales contrarios a ella; en la interpretación de la ley suprema y en la determinación de si las normas y actos de los órganos federales y locales están o no de acuerdo con ella;[13] siguiendo la idea del autor, en la jurisdicción constitucional, propia del poder judicial, hay una declaración formal de inconstitucionalidad o constitucionalidad del acto.
Las garantías constitucionales previstas en la Carta Magna son de índole jurisdiccional. En el estado mexicano, competen las siguientes al Poder Judicial de la Federación.
Acción de inconstitucionalidad.
Es el medio abstracto de control constitucional por el cual se plantea a la Suprema Corte de Justicia de la Nación la contradicción de una norma general (leyes federales o locales, tratados internacionales celebrados por el estado mexicano) con la constitución. Con esta acción se garantiza la supremacía constitucional y se evita la inadecuación de la normativa secundaria con la Carta Magna que afecte la estructura orgánica y sustantiva del estado. Los legitimados para ejercer la acción son las minorías parlamentarias y el Procurador General de la República, los partidos políticos y las comisiones de derechos humanos, respecto de la posible contradicción de una norma general emitida por el Congreso de la Unión, las Legislaturas Locales o la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, y los tratados internacionales celebrados por México, en los términos que establece el artículo 105, fracción II, constitucional.
Es un medio de control abstracto porque los sujetos legitimados para promoverlas únicamente pueden denunciar la posible contradicción entre una norma general y la Ley Suprema, no así utilizarlas para defenderse de eventuales agravios causados por la aplicación de esas normas.[14] No existe contención. Son promovidas en interés de la regularidad constitucional y no para salvaguardar derechos propios de quien la ejerce o de una persona determinada; la Suprema Corte de Justicia de la Nación, atendiendo al principio de supremacía constitucional, somete las normas generales impugnadas a revisión y establece si se adecuan a los lineamientos fundamentales dados por la propia Constitución.[15]
Controversia constitucional.
Es una vía ex profeso para que la resolución de conflictos competenciales entre poderes, órganos o entes, ya sea con motivo de actos u omisiones o de normas generales. Es un medio de control de constitucionalidad, exclusivamente.
La controversia constitucional, en palabras del maestro Elisur Arteaga es “una instancia procesal encaminada a anular leyes o actos que se estiman contrarios a la constitución. Sólo está a disposición de entes, poderes y órganos públicos… Es la Suprema Corte de Justicia de la Nación la que, en única instancia conoce de ella.”[16]
Sin que exista una afectación de un particular que es agraviado por una autoridad que actúa fuera de su competencia, los poderes, órganos o entes, pueden considerar que otro esta actuando fuera de su competencia o invadiendo a otro, o invadiendo la propia. Estos son problemas de competencia.
Juicio de amparo.
Es un medio de control por el cual los órganos competentes verifiquen el respeto que las autoridades del Estado deben a las normas generales ordinarias que regulan su actuación (control de legalidad), a la Ley Fundamental (control de constitucionalidad) y a los tratados o convenciones internacionales (control de convencionalidad).[17]Su objeto de control son los actos de autoridad, y sus parámetros de control son en función de la norma que protege: constitucional, convencional o legal.
Medios de impugnación en materia electoral.
Estos medios tienen por objeto garantizar que todos los actos y resoluciones de las autoridades electorales se sujeten a los principios de constitucionalidad. El fundamento constitucional es el artículo 41, fracción IV:
Artículo 41. …La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:
(…)
VI. Para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, se establecerá un sistema de medios de impugnación en los términos que señalen esta Constitución y la ley. Dicho sistema dará definitividad a las distintas etapas de los procesos electorales y garantizará la protección de los derechos políticos de los ciudadanos de votar, ser votados y de asociación, en los términos del artículo 99 de esta Constitución.
Para cumplir este imperativo fundamental, la propia Carta Magna instituyó al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que, con excepción de lo dispuesto por la fracción II del artículo 105, es la máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral (artículo 99).
En materia electoral las garantías de control constitucional son: el juicio de inconformidad, el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, el juicio de revisión constitucional electoral (estos tres previstos en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral), y la acción de inconstitucionalidad (artículo 105, fracción II, constitucional).
Consideraciones generales con relación a las garantías del control constitucional
No se puede afirmar que el control constitucional sea exclusiva del poder judicial de la federación; no hay monopolio de vías u órganos para hacer efectivo el principio de supremacía constitucional. Afirmar la existencia de ese monopolio implicaría afirmar que las leyes y actos públicos que no fueron atacados, por los procedimientos judiciales de control constitucional, son perfectos.Todas las garantías de control constitucional deben favorecer los principios interpretativos de los derechos humanos que reconoce la Constitución y los tratados internacionales de los que México es parte (artículo 1º constitucional).
Los tribunales, al ejercer el control constitucional, no pueden separarse de su propio ámbito de competencia. En materia de derecho humanos este imperativo es expreso en el párrafo 3 del artículo 1º constitucional, del cual se concluye que los tribunales a través de su función jurisdiccional y desde una competencia reglada deben ser operadores jurídicos vigorosos para darle eficacia a la protección constitucional, pero siempre conforme a la forma y términos en que se ha dispuesto el despliegue de sus facultades y atribuciones.
VII. Principios que obligan al control constitucional.
El control constitucional se integra por imperativos fundamentales que prevé la Carta Magna y cuyos sujetos obligados son las autoridades y los particulares.
Son previstos en la propia constitución cuyo fin es el respeto a la supremacía constitucional; el atributo de ser superior es imponible a particulares y órganos de autoridad; ellos están sujetos a lo que disponga el texto constitucional.
Los principios que obligan al control constitucional son medios por los cuales los particulares y las autoridades, en forma voluntaria[18], adecuan sus actos a la Constitución, anulándolos por no tener fundamento en ella o por contradecirla, restaurando el orden constitucional o velando por la cordura constitucional. Estos principios constituyen un régimen de cuidado de la norma constitucional encaminada a observar, por iniciativa propia, el principio de supremacía constitucional.
Con relación a las autoridades.
Para las autoridades, el cumplimiento del imperativo de respetar y salvaguardar la constitución se rige por lo siguiente: la tutela constitucional la deben realizar en el ámbito de su competencia. Concomitante a la creación de los órganos estatales es la delimitación de la forma y espacio en que estos ejercerán sus funciones, en esos límites son competentes para efectuar el control de la regularidad de sus propios actos (artículos 1º, párrafo 3, 16, 49, 103 y 105 constitucionales).
Los principios que obligan al control constitucional no implican una controversia o valoración de actos de terceros, sino que a través de ellos se remedian los vicios de inconstitucionalidad o anticonstitucionalidad de los propios actos o normas de la autoridad.
Un principio general establece que un acto de autoridad, sólo puede ser derogado por el órgano que lo emitió. A esto se le conoce como el principio de autoridad formal normativa. Con relación a las leyes y decretos que emite el Congreso de la Unión, se le conoce como “principio de autoridad formal de la ley”, que tiene se fundamento en el artículo 72, inciso F, constitucional.
En esta forma de control constitucional las autoridades llevan a cabo un procedimiento legal o constitucional para evitar que siga existiendo la norma inconstitucional o anticonstitucional que emitió. Es un medio de control que evita la subsistencia formal de actos o normas contrarias a la constitución, esto es importante porque las normas tienen una vigencia formal hasta su derogación por el órgano competente y, por regla general, si una norma es vigente no hay razón jurídica para no aplicarla.
Con la reforma en materia de derechos humanos del 10 de junio de 2011, es posible que las autoridades inferiores desacaten las órdenes de sus superiores si estas violan los derechos humanos que reconoce la Constitución y los tratados internacionales de los que México es parte (artículo 1°, constitucional).
La vigencia formal de la norma no implica su validez si es contraria a la constitución. Por ello, si han transcurrido los plazos constitucionales o legales para impugnar los actos o normas contrarias a la Constitución, esto no les da validez, seguirán siendo nulos; el vicio no desaparece por confirmación o prescripción.[19] Si los plazos para impugnar la norma o el acto fenecieron, el único obligado para remediar el vicio constitucional será la autoridad que lo emitió. Esto es independiente de la sanción de las autoridades por la violación cometida.
La abstención de aplicar una norma o de derogarla que se consideran contraviene a la Constitución, son juicios de valor, que podrían ser juzgado por el poder judicial (es hasta este momento cuando entra el control jurisdiccional de constitucionalidad).
La obligación para que las autoridades remedien sus actos o normas contrarias a la Constitución, tiene los siguientes fundamentos:
1. En la obligación genérica de las autoridades en materia de derechos humanos, prevista en el artículo 1°, párrafo 3, constitucional: “Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad;”.
2. En la protesta de guardar la constitución y las leyes que ella emanan, prevista en los artículos 87, 97 y 128, constitucionales; y
3. En todas las normas fundamentales que conceden facultades o imponen obligaciones a las autoridades. Estos son imperativos que directamente exigen el cumplimiento exacto de normas fundamentales.
Con relación a los particulares.
El control constitucional es un régimen de protección de la norma que obliga también a los particulares. La supremacía constitucional es el principio rector de dicha subordinación. Si las normas constitucionales tienen como sujetos obligados a los particulares no regirá el principio de autonomía de la voluntad por el carácter de orden público de la Constitución.
Este principio de respeto por parte de los particulares, proviene de la naturaleza suprema de la Constitución, que es suprema y no susceptible de ser contravenida.
Por ejemplo, si una persona reclama el derecho de propiedad que tiene sobre una casa en forma violenta contra el detentador del inmueble, ello implica un acto directamente contrario a la Carta Magna, por la violación a la prohibición que establece el artículo 17 constitucional: “Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho.”, la forma en que ejercerá el control constitucional es suspendiendo sus actos de hostilidad y acudiendo a juicio, esa es su obligación, independientemente de la responsabilidad en que haya incurrido.
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[1] Las
propuestas aquí planteadas son consecuencia del primer proyecto de
investigación que el autor de este texto realizó con el maestro Elisur Arteaga,
sobre el autocontrol constitucional. De ese estudio surgieron reflexiones sobre
el tema que se consideran aceptables y, por lo tanto, se someten a las críticas
de este auditorio y al debate abierto que este Blog pretende.
[2] Fix -Zamudio, Héctor. Estudio de
la Defensa de la Constitución en el Ordenamiento Mexicano. 2ª ed., Ed.
Porrúa y UNAM, México, 2011, págs. 5 y 6.
[3] Fernández Segado, Francisco. El
Sistema Constitucional Español. Ed. Dykinson. Madrid, 1992. Pág. 1035.
[4] Al respecto es
relevante la siguiente jurisprudencia: CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE CONVENCIONALIDAD
(REFORMA CONSTITUCIONAL DE 10 DE JUNIO DE 2011). [J]; 10a. época, 1a. Sala,
S.J.F. y su Gaceta, Libro XV, diciembre de 2012, tomo 1, número de registro:
2002264, pág. 420.
[5] Es posible la anticonstitucionalidad de normas constitucionales, por
ello el sistema de control constitucional abarca estos supuestos. Este análisis
es objeto de un estudio que será publicado en este mismo Blog.
[6] El termino autocontrol constitucional sugerido por el maestro Elisur
Arteaga es distinto al termino que aquí se menciona, para él es lo que aquí se
denomina: “principios que obligan al control constitucional”. Véase su Derecho
Constitucional, 4ª ed., Ed. Oxford University Press, México, 2013.
El autocontrol es una palabra compuesta que surge de incluir al vocablo
control el elemento compositivo auto, palabra de origen griego que significa
‘propio’ o ‘por uno mismo’. (Diccionario de la Real Academia Española, en http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=auto).
El Diccionario de la Real Academia Española, lo define como el ‘control de los
propios impulsos y reacciones’ (http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=auto),
para efectos del presente estudio se entiende por autocontrol constitucional,
el sistema previsto por la propia constitución para preservar su supremacía, y
evitar y reparar sus violaciones.
Un sistema de control constitucional exógeno sería si las garantías y
principios que obligan a respetar y preservar la constitución son previstos por
normas secundarias.
[7] Con relación a este punto, el maestro Héctor Fix-Zamudio, señala “…y,
lo que es más importante [se refiere a los fines de la defensa de la
constitución], lograr el desarrollo y evolución de las propias disposiciones
constitucionales en un doble sentido: desde el punto de vista de la
Constitución formal, a fin de lograr su paulatina adaptación a los cambios de
la realidad político-social, y desde la perspectiva de la Constitución real, es
decir, su transformación de acuerdo con las normas programáticas de la propia
carta fundamental. En esta dirección nos atrevemos a sostener que una verdadera
defensa constitucional es la que puede lograr la aproximación entre estos dos
sectores, que en ocasiones pueden encontrarse muy distanciados: la Constitución
formal y la Constitución real.” En Estudio de la Defensa de la Constitución en
el Ordenamiento Mexicano. 2ª ed., Ed. Porrúa y UNAM, México, 2011, pág. 9.
[8] CONTROL DIFUSO. RASGOS
DISTINTIVOS DE SU EJERCICIO. [TA], 10a. época,
T.C.C., S.J.F. y su Gaceta, libro XX, mayo de 2013, tomo 3, pág. 1762.
[9] CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO. LOS TRIBUNALES DE ALZADA
ESTÁN OBLIGADOS A RESPONDER DENTRO DEL ÁMBITO DE SU COMPETENCIA LOS AGRAVIOS
RELATIVOS A LA VIOLACIÓN DE PRECEPTOS CONSTITUCIONALES. [J]; 10a. época,
T.C.C., S.J.F. y su Gaceta, libro XX, mayo de 2013, tomo 2, pág. 1106.
[12] Es
relevante la siguiente tesis aislada del Pleno de la Suprema Corte: CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN UN MODELO DE CONTROL DIFUSO DE
CONSTITUCIONALIDAD. [TA];
10a. época, Pleno; S.J.F. y su Gaceta, libro III, diciembre de 2011, Tomo 1,
número de registro: 160589, pág. 535.
También es relevante el Caso Almonacid: d) La aplicación del Decreto Ley No. 2.191
123. La descrita
obligación legislativa del artículo 2 de la Convención tiene también la
finalidad de facilitar la función del Poder Judicial de tal forma que el
aplicador de la ley tenga una opción clara de cómo resolver un caso particular.
Sin embargo, cuando el Legislativo falla en
su tarea de
suprimir y/o no
adoptar leyes contrarias
a la Convención Americana,
el Judicial permanece
vinculado al deber
de garantía establecido en el
artículo 1.1 de la misma y, consecuentemente, debe abstenerse de aplicar cualquier
normativa contraria a
ella. El cumplimiento
por parte de
agentes o funcionarios del Estado
de una ley violatoria de la Convención produce responsabilidad
internacional del Estado,
y es un
principio básico del
derecho de la
responsabilidad
[13] Gamas Turruco, José. Derecho
Constitucional Mexicano, Teoría de la Constitución, origen y desarrollo de las
constituciones Mexicanas, Normas e instituciones de la constitución de 1917. Ed.
Porrúa, UNAM, México. 2001. Pág. 959.
[14] PODERES LEGISLATIVOS DE LOS ESTADOS.
TRATÁNDOSE DE SUS LEYES ORGÁNICAS NO PUEDE ALEGARSE, A TRAVÉS DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD, IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY
PARTIENDO DE QUE QUIENES INTEGRAN EL CONGRESO LOCAL TIENEN DERECHOS ADQUIRIDOS,
O BIEN, DE SITUACIONES JURÍDICAS CREADAS AL AMPARO DE LA LEY ANTERIOR, QUE
IMPIDAN UNA REFORMA. [J]; 10a. época, Pleno; S.J.F. y su Gaceta, libro III,
diciembre de 2011, tomo 1, número de registro: 160516, pág. 527.
[15] ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LAS
PARTES LEGITIMADAS PARA PROMOVERLA SÓLO ESTÁN FACULTADAS PARA DENUNCIAR LA
POSIBLE CONTRADICCIÓN ENTRE UNA NORMA GENERAL Y LA PROPIA CONSTITUCIÓN. [J];
9a. época, Pleno, S.J.F. y su Gaceta, tomo X, Noviembre de 1999, número de
registro: 192841, pág. 791
[17] JUICIO DE AMPARO. ES UN MEDIO PARA EL CONTROL DE LA LEGALIDAD, CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD
DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD. [J], 10a. época, T.C.C., S.J.F. y su Gaceta, libro
XX, mayo de 2013, tomo 2, número de registro: 2003615, pág. 1305.
[18] Recuérdese la noción del derecho
del obligado que el maestro Eduardo García Máynez explica en los siguientes
términos: “La persona pasible de un deber jurídico tiene en todo caso el
derecho de acatarlo… Si la ley no concediese a los sujetos a quienes impone
obligaciones el derecho de cumplirlas, sería contradictoria, ya que ordenaría y
prohibiría, al propio tiempo, un mismo proceder… Tal facultad deriva,
lógicamente del mismo deber jurídico.” En “Introducción
al Estudio del Derecho”. 55ª ed., Ed. Porrúa, México, 2003, pág. 204.
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