DERECHO
A LA SECESIÓN Y DERECHO DE LA SECESIÓN.
ANÁLISIS
JURÍDICO DE LA SEPARACIÓN DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS DE LA UNIÓN FEDERAL
Sergio
Charbel Olvera Rangel[1]*
A raíz del intento de Cataluña
por separarse de España, circula en México una idea que requiere una reflexión
histórica, social y jurídica, es la
de la independencia de algunas entidades federativas, como la única forma de que
estas alcancen bienestar y desarrollo.
En este artículo se analiza la escisión
de las partes al inicio de la independencia de México como la razón principal
para adoptar el sistema federal, y se estudian los casos históricos de secesión
de los estados miembros de la federación mexicana. Este trabajo se desarrolla
con base en las características del pacto federal y la conceptualización jurídica
de la secesión en el régimen constitucional mexicano.
La
creación del estado federal mexicano como consecuencia de los intentos separatistas
de algunas provincias
El sistema federal
mexicano es una copia del federalismo norteamericano con una diferencia
importante: se adoptó para mantener la integridad de lo que fue un estado
unitario, no surgió de la evolución de una confederación como Estados Unidos de
América.
Todo sistema federal es dinámico, concreto y evoluciona en
razón de su propio contexto. Los principios y reglas del federalismo
norteamericano las adoptó México sin tener en cuenta la razones que motivaron
el establecimiento del sistema federal. No se requería una copia fiel del
federalismo norteamericano sino un modelo federal que respondiera a las
exigencias nacionales. Alexis de Tocqueville, al referirse a la constitución
federal de 1824, opinó lo siguiente:
Los habitantes
de México, queriendo establecer el sistema federativo, tomaron por modelo y
copiaron casi íntegramente la constitución de los angloamericanos, sus vecinos.
Pero al trasladar la letra de la ley, no pudieron trasponer al mismo tiempo el
espíritu que la vivificaba. Se vio cómo se estorbaban sin cesar entre los
engranajes de su doble gobierno. La soberanía de los Estados y la de la Unión,
al salir del círculo que la constitución había trazado, se ve arrastrado sin
cesar de la anarquía al despotismo militar y del despotismo militar a la
anarquía.[2]
Para
Tocqueville, la clave del éxito del federalismo norteamericano fue que a pesar
de la competencia restringida del gobierno federal se le dio a este la
apariencia y la fuerza de un gobierno nacional, que le permitió dar directamente
sus órdenes a los ciudadanos.[3]
El sistema
federal mexicano se crea de la necesidad
de impedir la separación de las provincias, por ello se les dotó de
facultades a cambio de que permanecieran unidas. Fue una forma de descentralizar el poder, que evitó el autoritarismo del
Imperio de Iturbide y dio paso a la anhelada emancipación monárquica. Los
antecedentes que dieron origen al sistema son los siguientes:
El primer
congreso constituyente mexicano fue instalado el 24 de febrero de 1822,
disuelto el 31 de octubre de ese año por Iturbide. El autoritarismo de este
provocó una rebelión militar que, con fundamento en el Plan de Casa Mata, logró la reinstalación del congreso en marzo de
1823, el cual, el 18 de abril de 1823 declaró insubsistente la forma de
gobierno que establecía el Plan de Iguala,
el Tratado de Córdoba y el decreto de
24 de febrero de 1822, y se pronunció con facultades para decidir la forma de
gobierno.[4]
Las
diputaciones provinciales[5] se
unieron al Plan de Casa Mata para
repudiar del congreso su sometimiento inicial a Iturbide, se proclamaron por el
sistema federal y exigieron una mayor participación en el nuevo estado independiente.
Durante esta rebelión, se difundió un programa de intervención de las
diputaciones en la vida nacional; ante la imposibilidad de lograrlo se
suscitaron, entre otros, los siguientes eventos: Guatemala declaró su
independencia; en Oaxaca la diputación provincial y el jefe político declararon
su completa independencia del gobierno central de México el 1º de junio de
1823; en Chiapas hubo desavenencias por su intento separatista que fue resuelto
a favor de la anexión (se decidió a través de un plebiscito); Yucatán, San
Antonio y las Provincias Internas de Oriente se declararon independientes; y el
16 de junio de 1823, Jalisco, dio a conocer su plan de gobierno provisional y
decidió no obedecer órdenes del gobierno central hasta que se garantizara el
federalismo. Las provincias rechazaban el carácter de constituyente del
congreso porque no satisfacía la representatividad anhelada, exigían su
disolución y la creación de uno nuevo que se pronunciara por un estado federal.
Por lo
anterior, el congreso acordó su disolución y el 17 de junio de 1823 convocó
a un segundo constituyente. Para impedir la separación de las provincias que
pretendía declararse soberanas, este emitió el Voto por la forma de república federada, de 12 de junio de ese año:
VOTO POR LA
FORMA DE REPÚBLICA FEDERADA. El soberano Congreso constituyente, en sesión
extraordinaria de esta noche, ha tenido a bien acordar que el gobierno puede
proceder a decir a las provincias estar el voto de su soberanía por el sistema
de república federada, y que no lo ha declarado en virtud de haber decretado se
forme convocatoria para nuevo Congreso que constituya la nación. – Junio 12 de
1823.
La
existencia de diputaciones provinciales y sus intentos separatistas de esos
años, originó la idea de que la federación mexicana se formó por la voluntad
expresa de estados preexistentes que renunciaron a su soberanía y cedieron
parte de sus competencias a poderes centrales.[6] Esa
teoría es incorrecta. Fueron pocas las provincias que se declararon soberanas,
y este carácter no tuvo efectos concretos, y las restantes no eran provincias soberanas
porque eran parte de la descentralización administrativa de la monarquía
española, y luego del imperio de Iturbide; la soberanía les era indispensable
para que cedieran facultades. El estado
federal mexicano surgió de la necesidad de conservar la unidad de las provincias
en un todo.
En los años
siguientes se dio una tensión ideológica entre centralización y
descentralización. El primero fue centrípeto, favorecía una mayor concentración
del poder en manos de las autoridades centrales; el segundo fue centrífugo,
argumentaba la autonomía de los estados dentro del sistema federal. En los
primeros años del sistema federal mexicano, los poderes centrales no tenían la
fuerza para controlar a los estados miembros. Ante esas deficiencias se buscó
centralizar el poder con el fin de generar mayor gobernabilidad.
En el año
de 1835 el congreso federal se declaró investido de poderes constituyentes y
expidió las Leyes Constitucionales de
1836, en las cuales se cambió la forma de estado federal por el central. Esta
forma de estado se confirmó en Bases de Organización Política de la República
Mexicana de 1843
Con el el Acta
Constitutiva y de Reformas de 1847 y la constitución de 1857, se logró establecer nuevamente el régimen federal. La constitución de 1917 tuvo por
objeto reformar a la de 1857. En el congreso constituyente de Querétaro no se
discutió sobre el federalismo y se conservó la redacción de los principales
artículos que configuraban al pacto federal.
Desde su origen, el federalismo mexicano conserva la esencia de un estado centralista, en donde las autoridades centrales tienen un amplio campo competencial que les asegura un control sobre las entidades federativas. El sistema presidencialista y el enaltecimiento del poder ejecutivo contribuyeron a la concentración de facultades en las autoridades federales, y a que las entidades federativas conserven las competencias mínimas para aplacar sus ideas separatistas. La competencia excesiva de las autoridades federales es ajena a la concepción del federalismo como división vertical del poder que exige un equilibrio.
Algunos
casos de secesiones[7]
Las Capitanías
Generales de Yucatán y de Guatemala, proclamaron su independencia como
consecuencia de la caída del poder español en Nueva España. El 15 de septiembre
de 1821, Yucatán se unió a México, en esa misma fecha Guatemala, pronunció su
emancipación formal.
Chiapas,
que era parte de la Capitanía de Guatemala, declaró su independencia y dejó de
formar parte del territorio nacional el 17 de junio de 1823. El 14 de
septiembre de 1824, a través de un plebiscito realizado entre la población de
ese territorio, la mayoría votó a favor de unirse nuevamente con México, por lo
que se anexó de nueva cuenta a sólo un año de haberse separado. Fue un plebiscito
que no estaba previsto en el Acta
Constitutiva de la Federación Mexicana del 31 de enero de 1824 (normatividad
fundamental en la fecha en que se realizó), lo cual da cuenta de un ejercicio
democrático legitimado por las exigencias particulares del caso.
La región
del Soconusco proclamó su separación de México el 24 de julio de
1824 y ésta fue formalmente anexada a la República Federal de Centro
América el 18 de agosto de ese mismo año.
Como
resultado de todos los movimientos separatistas que se habían presentado,
el 20 de agosto de 1824, el Congreso Mexicano reconoció la
Independencia de las Provincias Unidas de Centroamérica.
El régimen
centralista de las Siete Leyes de 1836 dio origen a los siguientes
acontecimientos: en ese año, Texas declaró su independencia, y el 1 de
marzo de 1837 el Senado Norteamericano reconoció como parte de su territorio a
la República Texana. El Tratado de Velasco del 14 de mayo de 1836 finalizó
la Revolución de Texas y dio origen a la creación de la llamada “República de
Texas”, la frontera de México que se delimitaba por el Rio Nueces se
cambió por la división que generaba el Río Bravo. El Congreso
Mexicano rechazó el Tratado de Velasco firmado por Antonio
López de Santa Anna, porque este no tenía facultades para otorgar la
independencia a Texas. En 1847, los Estados Unidos de América anexan a la
República de Texas como parte de su territorio; una gran área seguía en disputa,
lo que desencadenó la guerra entre México y Estados Unidos. Tiempo después el
conflicto terminó con el Tratado de Guadalupe Hidalgo del 2 de febrero de 1848,
con lo cual México dio grandes concesiones territoriales al vecino del norte,
trasfirió porciones de territorio de Chihuahua, Coahuila y Tamaulipas, y la
totalidad de los territorios de Alta California y Santa Fe de Nuevo México.
En 1840,
los estados de Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas declararon su
independencia de México con el nombre de República del Río Grande. Esta
república se reincorporó a México después de una corta y fallida guerra de
independencia. En el mismo año, Yucatán envió un acta al gobierno
centralista de México donde pedía se restableciera el federalismo y la constitución
mexicana de 1824. Al no ser atendidas las peticiones, Yucatán declaró su
independencia. En 1841 la cámara de diputados local aprobó el Acta de Independencia de la Península de
Yucatán. Todas ellas fueron decisiones unilaterales que carecían de
fundamento constitucional.
El 22 de
agosto de 1846, el presidente provisional José Mariano Salas restauró la
Constitución de 1824. Dos años después, durante el gobierno del
presidente José Joaquín de Herrera, Miguel Barbachano, gobernador de Yucatán, decretó
la reincorporación de Yucatán a México. Fue una declaración unilateral de
incorporación a la unión federal que carecía de fundamento constitucional, pero
que no tuvo problema en ser legitimada; la Constitución de 1824, vigente en ese
momento, no dejó de prever como parte del territorio mexicano a la Capitanía General
de Yucatán (art. 2º), dicho reconocimiento, y en concreto la reincorporación
unilateral de facto, se ratificó en el artículo 43 de la Constitución de 1857 al
enlistar a Yucatán como parte integrante de la federación. Un factor decisivo
para la reincorporación de facto fue la Guerra de Castas, la cual había
obligado a Yucatán a buscar ayuda externa.
Además de los anteriores episodios en los que México
perdió territorio, temporal o permanentemente, por la escisión unilateral de
sus entidades, tuvo perdida territorial por los siguientes casos:
El 30 de
diciembre de 1853 el presidente Antonio López de Santa Anna firmó el tratado
conocido como la Venta de la Mesilla a través del cual vendió una región
de 76.845 km² de los estados de Sonora y Chihuahua por 10
millones de dólares a los Estados Unidos. Después de que el Senado de los
Estados Unidos aprobara la compra de la Mesilla, el 25 de abril de 1854,
la venta se hizo oficial.
Como
resultado del arbitraje que México estableció de común acuerdo con Francia, el
rey de Italia Víctor Manuel III dictó un fallo a favor de Francia por la
posesión de la Isla Clipperton o Isla de la Pasión. México perdió soberanía
sobre ella al dictarse ese fallo en su contra.
La
característica de unión permanente del pacto federal mexicano
El pacto federal mexicano tiene como
característica la permanencia, la explicación es la siguiente:
El carácter
de permanente se verifica en la rigidez para modificar el pacto federal.
No es
factible que las entidades federativas modifiquen unilateralmente el pacto,
para ello se requiere de un proceso legislativo extraordinario, puede ser el
mismo procedimiento para la modificación de la constitución previsto en el
artículo 135 constitucional, o por otros que se encomiendan excepcionalmente al
Congreso de la Unión como lo son la admisión de nuevos estados y la formación
de estos dentro de los límites de los ya existentes (artículo 73, fracciones I,
III y V de la Constitución general).
En algunas
constituciones locales se reconoce la permanencia, es el caso de Baja
California, que en su artículo 1, establece: “El Estado de Baja California es
parte integrante e inseparable
de la Federación constituida por los Estados Unidos Mexicanos” (Énfasis añadido).
A la
facultad de los estados miembros de separarse de la unión federal se le conoce
como el derecho de secesión, la cual no es una cláusula natural del pacto
federal mexicano. En México no se otorga esa facultad a los estados miembros, su
otorgamiento sería contrario al carácter permanente del sistema federal
mexicano. El pacto que crea la federación no puede rescindirse unilateralmente,
requiere de un consenso calificado conforme a los términos autorizados en la Constitución
general. Solo a través de la modificación del pacto puede permitirse la salida
de una entidad federativa.
Una
secesión de facto de uno de sus miembros no es jurídicamente válida, pero puede
convalidarse como el derecho de la revolución o como una ratificación a través
de una modificación del pacto.
La teoría
de la secesión surge en Estados Unidos de América con el intento de separación de
sus estados del sur que condujo a la guerra de 1861-1865; conflicto en el que
terminó triunfante la teoría de la unión permanente con la derrota de los
estados sureños.
Segundo. Con
la teoría de la cosoberanía surgió la idea de que cada uno de los estados
miembros de la federación conservaban su soberanía; esto dio base para suponer
que conservaban su derecho de separarse cuando la unión no satisfacía sus
intereses. Recuérdese que la federación mexicana no se creó por estados
soberanos, por lo tanto, ni en teoría conservan esa facultad. Las entidades
federativas en México no son soberanas, son autónomos, porque tienen la
facultad de darse sus propias constituciones y leyes en el ámbito de sus
respectivas competencias, las que en ningún caso deben contravenir el pacto
federal.[9]
Tercero. Es un pacto de fraternidad, de pacificación
entre sus miembros. La unión de las entidades federativas es permanente, implica
armonía en su actuación, de tal manera que renuncian a resolver bélicamente los
conflictos que se dan entre ellos al ius
belli, a la posibilidad de declarar la guerra a potencias extranjeras (esto
es relativo, conforme al artículo 118, fracción III), y a la posibilidad de
entablar conflictos armados con las autoridades centrales.
A manera
de conclusión
La independencia de los estados miembros de la
Unión Federal es una posibilidad de facto. Una entidad federativa que se separe
de facto tendrá la posibilidad de legitimar ese acto inconstitucional a través de
una reforma a la constitución federal para que ya no se le enliste en las
partes integrantes de la federación. Todo dependerá del contexto. Cuando la escisión
tiene un consenso popular lo mejor es crear los causes que la permitan; esta será
una solución fáctica más no jurídica.
En el orden jurídico mexicano vigente,
hay impedimentos jurídicos para la segregación de los estados. La constitución de
1917, en su texto vigente, no prevé un derecho a la secesión, esto es así
porque la Unión Federal fue creada para ser permanente. Los estados renunciaron
a toda posibilidad de separación, a no poder violar el pacto federal (articulo
40). La separación de una entidad federativa atenta contra la inviolabilidad
del pacto, es inconstitucional, incluso violaría las normas constitucionales locales,
como sería es el caso de Baja California (artículo 1).
Es conveniente hablar del derecho a la secesión y del derecho de la secesión, como parafraseo
del derecho a la revolución y el derecho de la revolución que de forma
magistral trata el maestro Tena Ramírez en el capítulo IV de su Derecho Constitucional Mexicano.[10]
El maestro Tena parte de la tesis de que el único procedimiento jurídico para
alterar el texto de la constitución es el previsto en el artículo 135.[11]
En palabras del maestro: “El derecho positivo no puede consignar el derecho a
la revolución, porque ese derecho es la negación de aquél.”[12]
La constitución no está al alcance de las revoluciones (artículo 136).
Así como no puede ser reconocido
jurídicamente un derecho a la revolución (modificación violenta de los
fundamentos constitucionales de un estado), no puede reconocerse un derecho a
la secesión, las entidades federativas no se podrían separar unilateralmente de
la Unión Federal, porque el medio jurídico para ello es a través de la reforma
constitucional (en específico, al pacto federal).
Jurídicamente no existe un derecho a
la secesión, de tal manera que la separación de una entidad federativa es inconstitucional.
Sin embargo, en los hechos, el derecho de la secesión es incuestionable y a
veces necesario, como lo fue el caso, entre otros, del reconocimiento de la
separación de Texas, que, en la Constitución de 1857, en su artículo 43, ya no
lo preveía dentro de la enumeración de las partes integrantes de la federación.
Ninguno de los textos de las constituciones que han tenido vigencia en México
han conferido la facultad de reconocer la secesión de una de sus partes
integrantes, por ello se requería una modificación del texto constitucional.
El derecho de la secesión de una
entidad federativa, implicaría: el reconocimiento internacional como un nuevo
estado o la anexión a otro estado, y el reconocimiento de la separación a
través de una reforma constitucional que excluya a esa entidad del listado de las
partes integrantes de la federación.
La federación es también una forma de
organización política en la que se busca sumar esfuerzos para el bien común de
todos sus miembros, por ello, lo mejor es buscar una mayor participación de las
entidades federativas en la voluntad general, replantear forma de estado
mexicano hacia un mejor federalismo cooperativo y participativo, antes de
buscar soluciones separatistas que traerían aparejadas inestabilidad y crisis.
Conviene seguir en Unión Federal.
Contacto:
https://www.facebook.com/sergiocharbel
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[1]*Abogado constitucionalista y profesor titular
en la Escuela Libre de Derecho. http://www.eld.edu.mx/teachers/don-sergio-charbel-olvera-rangel/
[2] La
democracia en América. Prefacio, notas y bibliografía de J.P. Mayer,
introducción de Enrique González Pedrero, 16ª reimpr., Ed. Fondo de Cultura Económica, México, 2012, p. 159.
[3] Ídem.
[4] El 28 de mayo de 1823, se presentó ante el
congreso un proyecto con el nombre de Plan
de la Constitución Política de la Nación Mexicana, que en su artículo 1º ya
hablaba de que la nación mexicana como república representativa y federal.
[5] Las diputaciones provinciales eran una
figura de descentralización que reconocía la Constitución Política de la
Monarquía Española.
[6] Arteaga Nava, Elisur, Derecho
Constitucional. Parte General: teoría
y política, 1a ed., Ed. Oxford
University Press, México, 2017, p. 55.
[7] Los datos se obtuvieron de O’ Gorman, Edmundo.
Historia de las Divisiones Territoriales
de México. Ed. Porrúa, México, 1985.
[8] Lowenstein, Karl. Teoría de la Constitución. Ed. Ariel, Barcelona, p. 423.
[9] Los límites
de la autonomía local los impone la constitución general, las entidades
federativas deben adecuar sus ordenamientos jurídicos a lo previsto por esta,
lo cual constituye una garantía para preservar la unión federal.
[10] 39ª ed., Ed. Porrúa, México, 2007, pp.
65-74.
[11] Tena Ramírez, Felipe. Derecho Constitucional Mexicano. Op. cit., p. 65.
[12] Ibídem, p. 74.
