La reforma constitucional en materia de derechos humanos de 2011 transformó de raíz la manera en que debe entenderse el poder de reforma de la Constitución mexicana. Al incorporar expresamente el principio de progresividad en el artículo 1.º, la Constitución dejó de concebirse como un texto disponible a la voluntad casi ilimitada del poder revisor, para configurarse como un orden normativo en el que los derechos humanos constituyen un núcleo resistente frente a eventuales retrocesos. La cuestión central ya no es solo quién puede reformar la Constitución y bajo qué procedimientos, sino hasta dónde es jurídicamente posible hacerlo sin vulnerar la obligación de avanzar —y no retroceder injustificadamente— en la protección de los derechos humanos.
I. Planteamiento del problema jurídico
El problema puede formularse de la siguiente manera: ¿Qué implicaciones materiales tiene, para los procesos de reforma constitucional, la incorporación del principio de progresividad al texto constitucional? En otras palabras, ¿sigue siendo el poder de reforma un poder soberano capaz de redefinir libremente el alcance de los derechos, o se encuentra jurídicamente constreñido por límites derivados de la propia Constitución y de los tratados internacionales en materia de derechos humanos?
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
(REFORMADO PRIMER PÁRRAFO, D.O.F. 10 DE JUNIO DE 2011)
Art. 1o.- En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.
(ADICIONADO, D.O.F. 10 DE JUNIO DE 2011)
Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.
(ADICIONADO, D.O.F. 10 DE JUNIO DE 2011)
Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.
La respuesta exige analizar el principio de progresividad no solo como un criterio hermenéutico, sino como una auténtica regla de distribución de competencias y de invalidez normativa. Si el Estado está obligado a promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, y a hacerlo conforme al principio de progresividad, entonces cualquier acto normativo —incluida la reforma constitucional— debe ser compatible con esa obligación. Ello desplaza la idea clásica de un poder constituyente derivado ilimitado y plantea la posibilidad de que existan reformas constitucionales materialmente inconstitucionales por ser regresivas en materia de derechos humanos.
II. Marco normativo y conceptual relevante
El punto de partida es el artículo 1.º de la Constitución mexicana, que
Reconoce los derechos humanos contenidos en la propia Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano es parte.
Ordena a todas las autoridades promover, respetar, proteger y garantizar tales derechos, conforme a los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.
Establece el mandato de interpretación conforme y el principio pro persona, disponiendo que, en caso de duda, debe preferirse la norma o interpretación que más favorezca a la persona.
Desde el derecho internacional de los derechos humanos, la progresividad se ha entendido como la obligación estatal de adoptar medidas deliberadas, concretas y orientadas a lograr la plena efectividad de los derechos, especialmente aquellos de carácter económico, social y cultural. Aunque se vincula con la idea de realización paulatina, no autoriza regresiones arbitrarias: las medidas que reducen el nivel de protección previamente alcanzado son, en principio, sospechosas y requieren una justificación particularmente estricta.
Tras su recepción en el texto constitucional, este contenido se proyecta internamente con dos consecuencias centrales: por un lado, la consolidación de un “piso mínimo” de protección de derechos, integrado por la Constitución, los tratados y la interpretación jurisprudencial; por otro, la imposición de una prohibición general de regresividad que alcanza a todos los poderes y niveles de gobierno, incluido el poder reformador de la Constitución.
III. Desarrollo argumentativo: la progresividad como límite material
1. Del poder de reforma soberano al poder de reforma limitado por los derechos
La concepción tradicional del poder de reforma como poder casi soberano descansaba en la idea de que, respetados ciertos requisitos formales y de procedimiento, el contenido de la Constitución era en principio modificable. La reforma de 2011 introduce un cambio de enfoque: si la progresividad es un principio constitucional y, al mismo tiempo, una obligación internacional, el margen de maniobra del poder revisor queda jurídicamente constreñido.
En este contexto, el poder de reforma ya no puede entenderse como facultad de disminuir sin más el contenido o el nivel de protección de los derechos. Cualquier modificación que suponga una reducción del catálogo de derechos, una restricción injustificada de su ejercicio o una degradación de las garantías destinadas a protegerlos entra en tensión directa con el principio de progresividad. El poder revisor deja de ser un poder neutro y pasa a ser un poder sometido a la lógica de expansión y no regresión de los derechos humanos.
2. Prohibición de regresividad y núcleo resistente de derechos
La progresividad opera como una prohibición de regresividad en varios planos. Puede hablarse, en primer lugar, de regresividad normativa directa: aquella que elimina o reduce expresamente un derecho previamente reconocido. En segundo lugar, de regresividad funcional: aquella que, sin suprimir formalmente el derecho, debilita de tal modo sus garantías institucionales o procesales que, en la práctica, se reduce su nivel de protección. Finalmente, existe una regresividad interpretativa, cuando se pretende revertir por vía de reforma constitucional estándares de protección ya consolidados en la jurisprudencia interna o internacional.
En todos estos supuestos, el principio de progresividad exige una carga argumentativa reforzada. No basta alegar razones de política pública, ahorro presupuestario o conveniencia coyuntural. Solo circunstancias excepcionales, justificadas con criterios de necesidad, razonabilidad, proporcionalidad y no discriminación, podrían eventualmente legitimar una medida que, en apariencia, implique algún retroceso. En la práctica, esto significa que los derechos humanos, tal como han sido desarrollados constitucional y convencionalmente, conforman un núcleo resistente frente a reformas que pretendan rebajar su contenido o eficacia.
3. El bloque de constitucionalidad y el estándar más alto de protección
La articulación entre la Constitución y los tratados en materia de derechos humanos produce lo que frecuentemente se ha descrito como un bloque de constitucionalidad: un conjunto normativo integrado por el texto constitucional, los instrumentos internacionales y la jurisprudencia que interpreta ambos. Dentro de este bloque, el principio pro persona obliga a privilegiar la norma o la interpretación que otorgue el mayor nivel de protección posible.
Este diseño tiene consecuencias directas para las reformas constitucionales. Incluso si una reforma intentara rebajar un estándar de protección interno, los tratados y la jurisprudencia internacional podrían seguir ofreciendo un nivel superior. En tal caso, las autoridades estarían obligadas a aplicar el estándar más amplio, con independencia del contenido regresivo de la reforma. La tentativa de reducir derechos por vía de reforma se enfrentaría así a un doble límite: el principio de progresividad y la estructura misma del bloque de constitucionalidad, que actúa como piso mínimo de protección no disponible para el legislador.
4. La interacción con el control de constitucionalidad y de convencionalidad
El principio de progresividad también reorganiza el sistema de control normativo. El control de constitucionalidad, tanto concentrado como difuso, debe tomarlo como parámetro para evaluar la validez de normas y actos. Si una disposición, incluso de rango constitucional, genera efectos regresivos injustificados en materia de derechos humanos, surge la cuestión de su compatibilidad con el propio artículo 1.º y con los tratados aplicables.
A ello se suma el control de convencionalidad, que impone a todas las autoridades la obligación de verificar la conformidad de las normas internas con los tratados de derechos humanos. Este control no se suspende ante una reforma constitucional. Si el nuevo texto viola un estándar convencional, las autoridades siguen vinculadas a aplicar el estándar internacional más alto. Aunque el debate sobre la eventual invalidez de una norma constitucional contraria a los tratados es complejo, el principio de progresividad inclina la balanza hacia la idea de que la reforma no puede operar como instrumento de regresión frente al derecho internacional de los derechos humanos.
IV. Discusión crítica e implicaciones prácticas
La incorporación de la progresividad como límite material al poder de reforma plantea, sin embargo, varias tensiones. Una primera tensión es dogmática: supone cuestionar la noción clásica de supremacía absoluta del texto constitucional reformado. Al aceptar que una reforma puede ser contraria al propio artículo 1.º y a los tratados, se introduce la posibilidad de una inconstitucionalidad de la Constitución en su dimensión reformada, lo cual exige repensar categorías como supremacía, jerarquía normativa y unidad de la Constitución.
Una segunda tensión es institucional. Las recientes reformas constitucionales a los artículos 105 y 107, que establecen la inimpugnabilidad de las reformas constitucionales, quedan en entredicho por ser en sí mismas violatorias del principio de progresividad. Al respecto, conviene subrayar que las correspondientes iniciativas de reforma son intrínsecamente violatorias del principio de progresividad por ser regresivas. Esto es relevante, pues permite plantear la inconstitucionalidad desde el inicio del proceso de reforma cuando todavía no existe una norma de rango constitucional, evitándose así la polémica relativa a la inconstitucionalidad de normas constitucionales.
En este contexto es importante recordar que todas las autoridades, incluidas aquellas que presentan una iniciativa de reforma constitucional, tienen a su cargo las obligaciones del tercer párrafo del artículo primero.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.
Este precepto impide a las autoridades, que son órganos constituidos, presentar iniciativas de reformas que sean regresivas y, en caso contrario, la reforma constitucional queda viciada. Dicho en otras palabras, si todo proceso es una secuencia de actos jurídicos que presuponen la existencia y validez del anterior, queda claro que, demostrada la inconstitucionalidad del acto primigenio —la iniciativa de reforma—, no es posible hablar de un resultado constitucional.
En el plano práctico, la progresividad impacta los procesos legislativos de reforma de varias maneras. Obliga a incorporar evaluaciones de impacto en derechos humanos, exige deliberaciones parlamentarias más robustas y transparentes, y demanda motivaciones explícitas cuando una medida pueda afectar negativamente el nivel de protección alcanzado. Además, fortalece estrategias de litigio constitucional y convencional orientadas a preservar los estándares existentes frente a intentos de reforma regresiva, y refuerza la responsabilidad internacional del Estado frente a posibles condenas por incumplimiento de sus obligaciones de no regresividad.
V. Conclusión
La reforma de 2011, al constitucionalizar el principio de progresividad, modificó el estatuto jurídico del poder de reforma en México. Los derechos humanos dejaron de ser un objeto disponible a la decisión política del día para convertirse en un límite material que condiciona la validez y legitimidad de cualquier modificación constitucional. El poder revisor no desaparece, pero queda sometido a una lógica de expansión y no regresión: puede ampliar, precisar y perfeccionar el sistema de derechos, pero no puede degradarlo sin incurrir en contradicción con la propia Constitución y con los compromisos internacionales del Estado.
En este nuevo paradigma, la progresividad opera simultáneamente como criterio de interpretación, como principio estructural del orden constitucional y como parámetro de invalidez de reformas regresivas. Sus implicaciones materiales son claras: el margen de actuación del poder de reforma se estrecha allí donde comienzan los derechos humanos, entendidos no como concesiones del poder, sino como el fundamento mismo de la legitimidad del orden constitucional.
Juan Carlos González Cancino
Abogado de Constitucionalistas Mexicanos
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