En breve
La prohibición de regresividad derivada del principio de progresividad debe operar como un límite prácticamente absoluto frente a medidas cuyo saldo neto reduzca la protección global de los derechos humanos, por lo que la tesis 1a./J. 87/2017 (10a.) no debe entenderse como una autorización para justificar retrocesos mediante intereses estatales ajenos a la tutela de otros derechos. Solo son admisibles las reconfiguraciones optimizadoras que, bajo escrutinio estricto y plena justificación, restrinjan una dimensión de un derecho para proteger de manera igual o mayor otros derechos o el núcleo esencial del mismo, sin disminuir el nivel global de protección.
El principio de progresividad en entredicho: peligros de una prohibición de regresividad “no absoluta”
La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido, en la tesis 1a./J. 87/2017 (10a.), que la prohibición de regresividad derivada del principio de progresividad de los derechos humanos “no es absoluta” y que, en determinados supuestos, pueden admitirse medidas regresivas siempre que cuenten con una “plena justificación”.
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS. LA PROHIBICIÓN QUE TIENEN LAS AUTORIDADES DEL ESTADO MEXICANO DE ADOPTAR MEDIDAS REGRESIVAS NO ES ABSOLUTA, PUES EXCEPCIONALMENTE ÉSTAS SON ADMISIBLES SI SE JUSTIFICAN PLENAMENTE.
El principio referido impone al Estado, entre otras cuestiones, la prohibición de regresividad, la cual no es absoluta y puede haber circunstancias que justifiquen una regresión en cuanto al alcance y tutela de un determinado derecho fundamental. Sin embargo, dichas circunstancias están sujetas a un escrutinio estricto, pues implican la restricción de un derecho humano. En este sentido, corresponde a la autoridad que pretende realizar una medida regresiva (legislativa, administrativa o, incluso, judicial) justificar plenamente esa decisión. En efecto, en virtud de que el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos impone a todas las autoridades del Estado Mexicano la obligación de respetar el principio de progresividad, cuando cualquier autoridad, en el ámbito de su competencia, adopta una medida regresiva en perjuicio de un derecho humano y alega para justificar su actuación, por ejemplo, la falta de recursos, en ella recae la carga de probar fehacientemente esa situación, es decir, no sólo la carencia de recursos, sino que realizó todos los esfuerzos posibles para utilizar los recursos a su disposición, en el entendido de que las acciones y omisiones que impliquen regresión en el alcance y la tutela de un derecho humano sólo pueden justificarse si: a) se acredita la falta de recursos; b) se demuestra que se realizaron todos los esfuerzos necesarios para obtenerlos, sin éxito; y, c) se demuestra que se aplicó el máximo de los recursos o que los recursos de que se disponía se aplicaron a tutelar otro derecho humano (y no cualquier objetivo social), y que la importancia relativa de satisfacerlo prioritariamente, era mayor. Esto es, si bien es cierto que las autoridades legislativas y administrativas tienen, en ciertos ámbitos, un holgado margen de actuación para diseñar políticas públicas, determinar su prioridad relativa y asignar recursos, también lo es que dicha libertad se restringe significativamente cuando está en juego la garantía de los diversos derechos humanos reconocidos por nuestro sistema jurídico, ya que éstos, en tanto normas que expresan el reconocimiento de principios de justicia de la máxima importancia moral, tienen prioridad prima facie frente a cualquier otro objetivo social o colectivo, pues en una sociedad liberal y democrática, estos últimos tienen solamente valor instrumental y no final, como los derechos humanos.
Esta formulación introduce una relativización del principio que, lejos de fortalecer la protección de los derechos, abre un espacio normativo riesgoso para la justificación de restricciones cuyo destinatario final no son otros derechos humanos, sino las competencias y los intereses de las autoridades.
El propósito de este trabajo es analizar críticamente esa tesis jurisprudencial, mostrar los riesgos que entraña concebir la prohibición de regresividad como relativa y defender una reconstrucción más exigente del principio de progresividad, coherente con el texto del artículo 1 constitucional y con los estándares internacionales en la materia.
Planteamiento del problema jurídico
El núcleo de la tesis 1a./J. 87/2017 (10a.) radica en afirmar que, aunque el principio de progresividad impone al Estado la obligación de no adoptar medidas regresivas, esta prohibición “no es absoluta” y admite excepciones cuando la medida regresiva está “plenamente justificada” y se encamina a lograr un equilibrio razonable entre derechos. En abstracto, esta formulación parece razonable: se reconoce que pueden existir tensiones entre derechos que obliguen a reconfigurar el nivel de protección de alguno de ellos.
Sin embargo, cuando se traslada este enunciado a la práctica institucional, el efecto puede ser contrario al objetivo declarado. Una prohibición de regresividad enunciada como “no absoluta”, pero sin un anclaje claro en el conflicto entre derechos, corre el riesgo de convertirse en una cláusula abierta que las autoridades utilizan para justificar restricciones de derechos humanos fundadas en intereses estatales ajenos a la protección de otros derechos. La cuestión a resolver es si la estructura de la tesis permite, o incluso incentiva, este desplazamiento desde un enfoque centrado en derechos hacia uno centrado en poderes.
Marco normativo y conceptual
El artículo 1 de la Constitución mexicana establece que todas las autoridades tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. De este último se deriva, en su dimensión negativa, la prohibición de regresividad: el Estado no debe adoptar medidas que disminuyan el nivel de protección de los derechos humanos ya alcanzado.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.
En el plano internacional, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que las medidas regresivas son prima facie incompatibles con las obligaciones estatales y solo pueden considerarse legítimas si el Estado demuestra que responden a razones imperiosas, que no existen alternativas menos lesivas y que no implican una reducción injustificada del nivel global de protección. La regla es, por tanto, una presunción fuerte contra la regresión, sujeta a un escrutinio estricto.
En el ámbito interno, la jurisprudencia mexicana ha recogido estos lineamientos y ha destacado que el principio de progresividad exige al legislador y a las autoridades ampliar progresivamente el alcance y la intensidad de la protección de los derechos, absteniéndose de adoptar medidas que signifiquen retrocesos. Es precisamente en este contexto donde la tesis 1a./J. 87/2017 (10a.) introduce la idea de que la prohibición de regresividad “no es absoluta”.
Desarrollo argumentativo
Contenido problemático de la tesis 1a./J. 87/2017 (10a.)
La tesis 1a./J. 87/2017 (10a.) parte de una premisa correcta: el principio de progresividad impone al Estado, entre otras cosas, la prohibición de adoptar medidas regresivas. No obstante, añade que dicha prohibición “no es absoluta” y que, en ciertos contextos, pueden admitirse medidas regresivas cuando:
Persiguen fines constitucionalmente relevantes, y
Se encuentran “plenamente justificadas” en términos de razonabilidad y proporcionalidad, particularmente al equilibrar distintos derechos en juego.
El problema radica en la amplitud del margen que esta formulación otorga a las autoridades para definir qué cuenta como “plena justificación”. La tesis no explicita con suficiente claridad que las únicas razones admisibles para una medida regresiva deben descansar en la protección de otros derechos humanos o en la salvaguarda del núcleo esencial del mismo derecho, y no en la simple expansión de facultades estatales, en la eficiencia administrativa o en consideraciones de conveniencia.
Esta indeterminación conceptual se traduce en un riesgo estructural: el tránsito de una prohibición fuerte a un estándar flexible, susceptible de adaptación a las prioridades coyunturales de los poderes públicos.
De prohibición prima facie a autorización encubierta
Al concebir la prohibición de regresividad como “no absoluta”, la tesis pretende mantener una presunción contraria a los retrocesos, pero introduce un espacio de excepción. En teoría, esa excepción debería operar únicamente cuando el retroceso aparente en un derecho se compensa con un incremento igual o mayor en la protección de otro derecho, de modo que el nivel global de protección no se vea reducido.
Sin embargo, diversos estudios sobre regresividad han mostrado que, en contextos institucionales donde existe una fuerte deferencia hacia el legislador o el Ejecutivo, ese margen de excepción termina siendo utilizado para validar medidas regresivas sustentadas en argumentos de oportunidad, racionalización del gasto, seguridad pública o eficiencia, sin que se acredite un verdadero beneficio para otros derechos. Es decir, la prohibición prima facie se transforma, en la práctica, en una facultad de restricción de derechos humanos que es incompatible con el artículo 1 constitucional.
Bajo esta dinámica, la cláusula de “no absolutidad” deja de ser un mecanismo de refinamiento teórico y pasa a funcionar como una autorización encubierta, cuya racionalidad se define caso por caso, en función de las necesidades del poder público.
Desplazamiento del eje: de la protección de derechos a la protección de competencias
Un efecto particularmente problemático de la relativización de la prohibición de regresividad es el desplazamiento del centro del análisis desde los derechos hacia las competencias. Si la excepcionalidad de la medida regresiva no se vincula estrictamente a la protección de otros derechos humanos, se abre la posibilidad de justificar retrocesos que solo benefician a las autoridades, ampliando sus facultades o reduciendo los controles a los que están sujetas.
En ese escenario, el discurso de la progresividad se invierte: ya no se trata de impedir que el Estado retroceda en la protección de las personas, sino de permitir que ajuste el nivel de protección en función de sus propias necesidades institucionales. La regresividad deja de ser un límite y se convierte en un instrumento de política pública, disponible siempre que se elabore una narrativa de “justificación” razonable.
Esta deriva es incompatible con el texto y la lógica del artículo 1 constitucional, que centra la acción estatal en la promoción, respeto, protección y garantía de los derechos humanos, no en la expansión de las potestades estatales.
Reconstrucción alternativa: prohibición de regresividad como límite prácticamente absoluto
A la luz de lo anterior, resulta necesario replantear el alcance de la prohibición de regresividad de manera más estricta. Una interpretación coherente con el artículo 1 y con los estándares internacionales exige distinguir entre:
Regresiones puras: aquellas medidas que reducen el nivel de protección de un derecho y cuyo saldo neto es una disminución global del nivel de protección del sistema de derechos.
Reconfiguraciones optimizadoras: aquellas medidas que, aunque implican restricciones en una dimensión de un derecho, generan un incremento igual o mayor en la protección de otros derechos o en la salvaguarda del núcleo esencial del mismo derecho, de manera que el nivel global de protección se mantiene o aumenta.
Bajo esta distinción, la prohibición de regresividad debe entenderse como absoluta respecto de las regresiones puras. No existe razón constitucionalmente válida que legitime una medida cuyo efecto final sea la reducción del nivel de protección de los derechos humanos considerados en su conjunto.
Las únicas situaciones que podrían presentarse como “regresivas pero válidas” son, en realidad, reconfiguraciones optimizadoras, en las que el sacrificio de una faceta de un derecho resulta imprescindible para reforzar de manera significativa otros derechos o el núcleo del mismo derecho, sin que el saldo global sea regresivo. En estos casos, el principio de progresividad no se ve vulnerado, porque no hay disminución neta del estándar de protección, sino una redistribución más racional de los recursos de protección disponibles.
Esta reconstrucción convierte la “no absolutidad” en una fórmula aparente: formalmente se admite la posibilidad de excepciones, pero materialmente se clausura la puerta a cualquier retroceso que no responda a un conflicto entre derechos y que no produzca un aumento efectivo en la protección global.
Discusión crítica e implicaciones prácticas
La relativización de la prohibición de regresividad que introduce la tesis 1a./J. 87/2017 (10a.) tiene implicaciones prácticas que no pueden ignorarse. En un contexto institucional donde los poderes públicos enfrentan presiones presupuestarias, demandas de seguridad y exigencias de eficiencia, la idea de que existen “medidas regresivas justificadas” ofrece una vía discursiva para legitimar restricciones de derechos sin un verdadero examen del impacto en el nivel global de protección.
Además, al no diferenciar claramente entre regresiones puras y reconfiguraciones optimizadoras, la tesis facilita que se coloquen en el mismo plano medidas muy distintas: desde ajustes razonables para compatibilizar derechos en conflicto, hasta recortes drásticos en prestaciones, garantías procesales o espacios de participación, justificados en razones de conveniencia estatal.
Frente a este panorama, la teoría de la progresividad no puede limitarse a exigir una “justificación plena” en abstracto; debe especificar que esa justificación solo es admisible cuando la medida regresiva responde a la necesidad de proteger otros derechos humanos y cuando el saldo global de protección no es inferior al existente. Cualquier otra regresión, por muy razonable que parezca desde la perspectiva del aparato estatal, debe considerarse incompatible con el artículo 1 constitucional.
En términos de litigio estratégico y de control constitucional, esto implica que las y los jueces no pueden aceptar, sin más, la invocación de la tesis 1a./J. 87/2017 (10a.) como carta blanca para validar retrocesos. Deben exigir que la autoridad demuestre de manera clara:
Qué derechos están en juego.
Cómo la medida impacta en el nivel de protección de cada uno.
Por qué el resultado global no implica una disminución del estándar de protección, sino una reconfiguración necesaria y proporcional.
Solo bajo estas condiciones podría sostenerse que la prohibición de regresividad “no es absoluta” en el plano formal, sin desnaturalizar su función de límite sustantivo a la actuación estatal.
Conclusión sintética
La tesis 1a./J. 87/2017 (10a.) de la Primera Sala, al afirmar que la prohibición de regresividad “no es absoluta”, introduce un elemento de relativización que, si no se reconduce adecuadamente, puede debilitar la protección constitucional de los derechos humanos. En un contexto donde las autoridades están constantemente tentadas a restringir derechos en aras de la eficiencia, la seguridad o la consolidación de sus competencias, esa relativización corre el riesgo de convertirse en un argumento estándar para legitimar regresiones incompatibles con el artículo 1 constitucional.
Una reconstrucción coherente del principio de progresividad exige entender la prohibición de regresividad como un límite prácticamente absoluto frente a cualquier retroceso cuyo saldo neto sea una disminución del nivel de protección de los derechos humanos. Las únicas medidas que podrían describirse como “regresivas pero válidas” no son regresiones en sentido estricto, sino reconfiguraciones optimizadoras justificadas por la necesidad de proteger otros derechos o el núcleo esencial de los mismos.
En consecuencia, cualquier interpretación de la tesis 1a./J. 87/2017 (10a.) que permita medidas regresivas fundadas en intereses estatales ajenos a la protección de derechos humanos debe considerarse contraria al texto y al espíritu del artículo 1 constitucional. El principio de progresividad no puede convertirse en un discurso de flexibilización al servicio del poder; su función es, precisamente, impedir que el Estado dé marcha atrás en la protección de los derechos existentes.
Juan Carlos González Cancino
Abogado constitucionalista especializado en juicio de amparo y derechos humanos.
Autor del Tratado de Amparo.
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