El caso de Michoacán. Procedencia de la declaración de desaparición de poderes, la restricción o suspensión de derechos y garantías, y la coordinación en materia de seguridad pública, por Sergio Charbel Olvera Rangel.

En días recientes algunos políticos y medios de comunicación han argumentado que en el Estado de Michoacán es viable que se desaparezcan los poderes locales. Esto no tiene sustento constitucional.  

No existe la facultad de las autoridades federales para desaparecer los poderes de los estados. La Constitución, en el artículo 76, fracción V, prevé la facultad del Senado de la República para “declarar” la desaparición de poderes de los estados, no para desaparecerlos, el precepto es el siguiente:

Artículo 76. Son facultades exclusivas del Senado:

V. Declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un Gobernador provisional, quien convocará a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado. El nombramiento de Gobernador se hará por el Senado a propuesta en terna del Presidente de la República con aprobación de las dos terceras partes de los miembros presentes, y en los recesos, por la Comisión Permanente, conforme a las mismas reglas. El funcionario así nombrado, no podrá ser electo Gobernador constitucional en las elecciones que se verifiquen en virtud de la convocatoria que él expidiere. Esta disposición regirá siempre que las constituciones de los Estados no prevean el caso.

La norma tiene por objeto evitar la acefalia de los estados miembros. Regula la forma de resolver el supuesto de una ausencia total de poderes locales, es decir, la desaparición del ejecutivo, legislativo y judicial, locales, en un mismo momento.

La facultad de intervención que el precepto concede, de declarar la desaparición de poderes, se ejerce como último recurso, ante la situación poco probable de la desaparición de todos los poderes de un estado, no sólo el ejecutivo. 

No es un presupuesto adicional para ejercer esas facultades el que en el estado afectado no se hayan previsto fórmulas para llenar el vacío de autoridades; quienes sostienen esta idea se basan en la interpretación de la última oración del precepto en estudio: “Esta disposición regirá siempre que las constituciones de los Estados no prevean el caso.”, esta oración lo que indica es que el régimen de nombramiento de Gobernador provisional previsto en la norma rige siempre y cuando no se prevea un régimen de suplencia de gobernador en el estado; si fuese un presupuesto para que el Senado realice la declaración de desaparición de poderes llevaría al inconveniente de que la omisión normativa de las suplencias obstaculice la intervención de las autoridades federales, desvirtuando con ello la razón ontológica de la institución. Es irrelevante que en el estado afectado se prevea un régimen de suplencia.

La ausencia de quienes ejercen el poder no es propia de un estado democrático y de derecho; la  facultad descrita es una garantía que subsana esos problemas, no es una forma de control político de las autoridades centrales hacia los estados como se hizo durante la vigencia de la Constitución de 1917, se tiene registro de los siguientes casos: Tamaulipas (1918); Guerrero (1918); Tamaulipas (1919); con motivo del Plan de Agua Prieta en 1920 se presentaron los siguientes casos: Michoacán, Guanajuato, Querétaro, Jalisco, Tamaulipas, Estado de México, Puebla, Campeche, Yucatán; Morelos (1920); Tamaulipas (1924); Puebla (1924); Oaxaca (1924); Morelos (1924); Chiapas (1924); Nayarit (1927); Puebla (1927); Veracruz (1927); Chiapas (1927); Nayarit (1929); Jalisco (1930); Nayarit (1931); Jalisco (1931); Colima (1931); Durango (1931); Guanajuato (1932); Tlaxcala (1933); Tabasco (1935); Colima (1935); Guerrero (1935); Guanajuato (1935); Durango (1935); Sinaloa (1935); Sonora (1935); Chiapas (1936); San Luis Potosí (1938); Guerrero (1941); San Luis Potosí (1941); Guanajuato (1946); Tamaulipas (1947); Guerrero (1954); Guerrero (1961); Durango (1966); Guerrero (1975); e Hidalgo (1975). 

Los casos de declaración de desaparición de poderes surgieron en el ámbito autoritario de presidencialismo del siglo XX que buscaba centralizar el poder. La facultad de desaparecer poderes se basó en la deformación de la primera oración de la fracción V, del artículo 76, la redacción real es: “Declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un Gobernador provisional…” la cual se interpretó sin la primera coma, para ellos la redacción era la siguiente: “Declarar cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un Gobernador provisional”, esto justificaba la supuesta facultad del Senado para destituir a los gobernadores que iban en contra de los intereses del ejecutivo federal. Ese ejercicio inconstitucional del poder corrompió nuestro régimen federal.

En el antecedente norteamericano, se partía de la idea de que las autoridades federales eran las encargadas de velar por la defensa común y el bienestar general. En relación a esta facultad, Madison, afirmó: “…no puede ser esa disposición un pretexto para la modificación de los gobiernos estatales sin la concurrencia de los estados mismos.”[1] En efecto, esta facultad no es una intervención que modifique la estructura interna de un estado, sino un medio para remediar los problemas de acefalia.

En Michoacán, no se actualiza el presupuesto para que la federación ejerza las facultades que le concede el artículo 76, fracción V; el ejecutivo (a cargo de un Gobernador interino), el legislativo y el judicial, de ese estado, siguen ejerciendo el poder. 

El Estado de Michoacán desde hace más de 6 años vive los estragos de la delincuencia organizada, los grupos delictivos de La Familia, el Cártel del Golfo, el Cártel de Sinaloa y los Caballeros Templarios, tienen el control de parte del territorio del estado, ante esta situación se han formado grupos de denominados de "autodefensas" o “policías comunitarias”, que tienen por objeto proteger a sus comunidades de las agresiones de los grupos del crimen organizado, en especial del cártel local Los Caballeros Templarios. Hay informes que contabilizan hasta 44 grupos de autodefensa. En los últimos años, el estado de Michoacán ha enfrentado una serie de problemas que han afectado su desarrollo social, económico y político. Por estas circunstancias: ¿es factible que se decrete la restricción o suspensión de derechos y garantías en ese estado?

La figura de restricción o suspensión de derechos y garantías no es propia de un autoritarismo ilimitado, como algunos lo piensan. Con el fin de evitar abusos, el artículo 29 prevé principios que rigen a la institución. La actuación contraria a estos principios es anticonstitucional y es causa de responsabilidad de quienes las violentan. El precepto constitucional es el siguiente:

Artículo 29. En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con los titulares de las Secretarías de Estado y la Procuraduría General de la República y con la aprobación del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente cuando aquel no estuviere reunido, podrá restringir o suspender en todo el país o en lugar determinado el ejercicio de los derechos y las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la restricción o suspensión se contraiga a determinada persona. Si la restricción o suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situación; pero si se verificase en tiempo de receso, se convocará de inmediato al Congreso para que las acuerde.

En los decretos que se expidan, no podrá restringirse ni suspenderse el ejercicio de los derechos a la no discriminación, al reconocimiento de la personalidad jurídica, a la vida, a la integridad personal, a la protección a la familia, al nombre, a la nacionalidad; los derechos de la niñez; los derechos políticos; las libertades de pensamiento, conciencia y de profesar creencia religiosa alguna; el principio de legalidad y retroactividad; la prohibición de la pena de muerte; la prohibición de la esclavitud y la servidumbre; la prohibición de la desaparición forzada y la tortura; ni las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

La restricción o suspensión del ejercicio de los derechos y garantías debe estar fundada y motivada en los términos establecidos por esta Constitución y ser proporcional al peligro a que se hace frente, observando en todo momento los principios de legalidad, racionalidad, proclamación, publicidad y no discriminación.

Cuando se ponga fin a la restricción o suspensión del ejercicio de los derechos y garantías, bien sea por cumplirse el plazo o porque así lo decrete el Congreso, todas las medidas legales y administrativas adoptadas durante su vigencia quedarán sin efecto de forma inmediata. El Ejecutivo no podrá hacer observaciones al decreto mediante el cual el Congreso revoque la restricción o suspensión.

Los decretos expedidos por el Ejecutivo durante la restricción o suspensión, serán revisados de oficio e inmediatamente por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la que deberá pronunciarse con la mayor prontitud sobre su constitucionalidad y validez.

El Presidente de la República es el único facultado para iniciar la suspensión o restricción, pero son coparticipes y responsables los Secretarios de Estado y el Procurador General de la República, y colaboran, en este acto complejo, el Congreso de la Unión o la Comisión Permanente para moderar y legitimar la decisión del ejecutivo (se presenta en forma de iniciativa ante el Congreso o la Comisión permanente, quienes son los que sancionan la ley, la pueden aceptar, modificar o rechazar). Este acto es principal, en el se establecen las previsiones generales que regirán la restricción o suspensión de los derechos y garantías; lo accesorio y secundario es la concesión de facultades extraordinarias por parte del Congreso para que el Ejecutivo haga frente a la situación.  

Los límites del acto complejo de restricción o suspensión, que evitan su ejercicio autoritario son:

1. Son tres los supuestos en que puede iniciarse: en los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro. 

2. El Congreso de la Unión o la Comisión Permanente, al constatar que el Ejecutivo inicia la restricción o suspensión arbitrariamente (fuera de los casos citados en el numeral anterior) puede negar la aprobación del acto. Es parte del control constitucional.

3. Sólo se restringen los derechos y garantías que reconoce la Constitución General y los tratados internacionales en que México es parte, que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación. 

4. Se limita a un tiempo. 

5. Sus prevenciones deben ser generales, sin que pueda contraerse a determinada persona.

6. No pueden restringirse ni suspenderse los derechos a la no discriminación, al reconocimiento de la personalidad jurídica, a la vida, a la integridad personal, a la protección a la familia, al nombre, a la nacionalidad; los derechos de la niñez; los derechos políticos; las libertades de pensamiento, conciencia y de profesar creencia religiosa alguna; el principio de legalidad y retroactividad; la prohibición de la pena de muerte; la prohibición de la esclavitud y la servidumbre; la prohibición de la desaparición forzada y la tortura; ni las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. La restricción o suspensión no puede comprender todos los derechos previstos por la constitución y por los tratados internacionales de los que México es parte. 

7. Debe ser fundada y motivada.

8. Ser proporcional al peligro a que se hace frente, se observará en todo momento los principios de legalidad, racionalidad, proclamación, publicidad y no discriminación. 

9. La restricción cesa cuando se cumple el término o por decreto del Congreso.

10. El ejecutivo no puede hacer observaciones al decreto mediante el cual el Congreso revoque la restricción o suspensión. 

11. La suspensión o restricción no deben ser incompatibles con las obligaciones que le impone al Estado Mexicano la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 27, párrafo 1, de dicha convención).

12. Que no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. (artículos 27, párrafo 1, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 4, párrafo 1, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos). 

13. Cuando se decrete la suspensión o restricción, el Estado Mexicano informará inmediatamente a los demás Estados Partes de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, y a los demás estados partes en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, de las disposiciones cuya aplicación hayan suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que se haya dado por terminada (artículo 27, párrafo 3, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). Es recomendable que si se suspenden o restringen derechos humanos previstos en otros tratados internacionales se de aviso a los estados partes a través del órgano competente para ello.

El uso indebido de la figura genera responsabilidad internacional.

En cuanto a las medidas que se emitan en uso de facultades extraordinarias se prevén las siguientes restricciones:

1. Las medidas legales y administrativas adoptadas quedarán sin efectos cuando la restricción o suspensión cese.

2. Los decretos que se expidan serán revisados de oficio e inmediatamente por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la que deberá pronunciarse sobre su constitucionalidad y validez.

 3. Las facultades extraordinarias, no pueden romper con las cláusulas federales, por ejemplo quebrantar la distribución de competencias entre la federación y los estados, esto es así por dos razones: únicamente se puede delegar lo que se tiene, y el Congreso al conceder las autorizaciones necesarias al Presidente de la República solo puede ceder las facultades que conforme a la constitución le son propias, no puede delegar facultades locales (artículos 29, párrafo 1 y 49, párrafo 2). El Ejecutivo no podría poner a su mano todas las fuerzas de seguridad estatales.

En el caso de Michoacán y sus zonas aledañas de Jalisco y Guanajuato,[2] se actualizan dos supuestos que justifican el uso de la institución: la perturbación grave de la paz pública y la sociedad está en grave peligro o conflicto. Pero es necesario otro elemento de procedencia, que va acorde con su finalidad ontológica: es de último recurso. La restricción o suspensión es una medida extraordinaria; se recurre a ella en los casos en que los sistemas ordinarios son ineficaces. Seguramente se pensará que la llamada “guerra contra la delincuencia” se inició en esa entidad desde los inicios del gobierno de Calderón, y que el sólo transcurso del tiempo demuestra que las autoridades federales y locales han fracasado en su intento por controlar la situación. El que se haya hecho una mala estrategia no implica que los medios ordinarios sean ineficientes para combatir el problema. 

Además, no es conveniente que se utilice. La ineficacia del gobierno ante la situación es evidente, de facto, en algunos casos han restringido y suspendido deliberadamente derechos y garantías a la población civil, dando origen a innumerables violaciones; si esto es así en una situación ordinaria, la ineficacia de las autoridades en una situación extraordinaria, en la que formalmente se decrete la suspensión de ciertos derechos, sería atroz. Al gobierno y a las instituciones de seguridad les falta mucho para entender una figura que no pretende incrementar el poder, sino hacer frente a una situación emergente y erradicarla con el menor daño a la sociedad. Téngase en mente que la responsabilidad internacional hoy es una realidad.  

La Constitución General brinda múltiples soluciones, basta con conocer su contenido y cumplirla para resolver muchos de los problemas actuales, no es necesario un nuevo cuerpo fundamental, lo que hace falta es una cultura de cumplimiento del derecho. El artículo 119, da una solución, el texto es el siguiente: 

Artículo 119. Los Poderes de la Unión tienen el deber de proteger a los Estados contra toda invasión o violencia exterior. En cada caso de sublevación o trastorno interior, les prestarán igual protección, siempre que sean excitados por la Legislatura del Estado o por su Ejecutivo, si aquélla no estuviere reunida.

La Legislatura del Estado de Michoacán o su gobernador, pueden pedir la intervención de las autoridades federales por el trastorno interior que existe en su demarcación territorial. Quizás los lectores de este artículo reprochen que este no es un recurso novedoso, mucho menos eficaz, porque es lo solución que se adoptó desde la anterior administración federal, sin embargo, si se analiza la actuación de las autoridades se advertirá que hizo falta la coordinación eficiente. 

La intervención de las autoridades federales en Michoacán, en materia de seguridad pública, se rige por lo dispuesto en el artículos 21, párrafos 9 y 73:

Artículo 21…

La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución.

Artículo 73…

XXIII. Para expedir leyes que establezcan las bases de coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, así como para establecer y organizar a las instituciones de seguridad pública en materia federal, de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de esta Constitución.

La seguridad pública es una materia coincidente, compete a la federación, las entidades federativas y los municipios; los cuales la ejercen simultáneamente, en el ámbito de sus respectivas competencias, esto ocasiona duplicidad de acciones, por ello se prevé un sistema de coordinación, lo cual es una forma de colaboración entre autoridades federales y locales, propio de un sistema federal de cooperación. Para ello se ordena expedir una ley federal, esta es la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, que entre sus objetos está la de establecer las bases de coordinación.

La coordinación entre la federación, los estados, el Distrito Federal y los municipios, es el eje del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Es un sistema en donde las autoridades locales y federales deben comunicarse, ponerse de acuerdo; es una continua adaptación recíproca y entendimiento para resolver necesidades presentes y futuras. Es una dependencia mutua que favorece el equilibrio y control del poder. La colaboración entre autoridades centrales y locales, en un sistema federal, tiene como principal regla la siguiente: La armonización de facultades ya atribuidas, que no implican una subordinación. Las autoridades federales no pueden someter a las autoridades locales. Una Secretaria de Estado, como la de Seguridad Pública, no puede ponerse al mando de la estrategia de seguridad, ni subordinar a las autoridades locales a sus órdenes, esto rompería la autonomía estatal, y daría lugar a un sistema centralista y autoritario. 

Con lo anterior, es factible señalar las siguientes conclusiones: 

1. En el caso de Michoacán no es procedente que el Senado “declare” la desaparición de poderes, estos existen y siguen ejerciendo.

2. En el caso de Michoacán y zonas aledañas de Jalisco y Guanajuato, no es procedente la suspensión o restricción de derechos y garantías, la institución es de último recurso, opera en el caso de que las medios ordinarios no sean suficientes, en la actualidad lo son, otra cosa es la ineficiencia de los planes que se han implementado. Además, el poco entendimiento de la figura podría tener peores consecuencias.

3. Es correcto un sistema de coordinación en materia de Seguridad Pública entre las autoridades locales de Michoacán y el gobierno federal, pero sin violentar los principios del federalismo.

Sergio Charbel Olvera Rangel

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[1] El Federalista. 2ª ed., 3ª reimpr., Ed. Fondo de Cultura Económica, México, 201, p. 94.

[2] Otro supuesto de procedencia de la facultad que establece el artículo 29 constitucional, es que la situación rebase las fronteras locales, porque de lo contrario sería competencia local, en aplicación de la regla de distribución de competencias del artículo 124 de la Carta Magna.